Nederlandse boeksamenvatting
E.H. Klijn & J. Koppenjan - Governance Networks in the
Public Sector
Governance in Networks
Bestuurskunde B3
Erasmus Universiteit Rotterdam
2016/2017
Inhoudsopgave
1. GOVERNANCE NETWERKEN IN DE PUBLIEKE SECTOR: EEN INTRODUCTIE ...................... 2
DEEL I: GOVERNANCE IN NETWERKEN ....................................................................................................... 6
2. EEN INTELLECTUELE GESCHIEDENIS VAN NETWERKEN .............................................................. 6
3. SUBSTANTIEVE COMPLEXITEIT IN GOVERNANCE NETWERKEN: MEERDERE PERCEPTIES
EN OMSTREDEN KENNIS .............................................................................................................................. 12
4. STRATEGISCHE COMPLEXITEIT IN GOVERNANCE NETWERKEN: STRATEGIEËN,
SPELLEN, RONDES EN ARENA’S.................................................................................................................. 17
5. DE INSTITUTIONELE COMPLEXITEIT VAN GOVERNANCE IN NETWERKEN: PATRONEN,
REGELS EN VERTROUWEN .......................................................................................................................... 23
DEEL II: NETWERK MANAGEMENT ............................................................................................................. 29
6. MANAGEN VAN SUBSTANTIEVE COMPLEXITEITEN IN GOVERNANCE NETWERKEN ....... 29
7. MANAGEN VAN STRATEGISCHE COMPLEXITEIT IN GOVERNANCE NETWERKEN .............. 35
8. MANAGEN VAN INSTITUTIONELE COMPLEXITEITEN IN GOVERNANCE NETWERKEN ..... 41
DEEL III: NORMATIEVE ISSUES IN GOVERNANCE NETWERKEN ........................................................ 45
9. GOVERNANCE NETWERKEN EN DEMOCRATIE ................................................................................ 45
10. GOVERNANCE NETWERKEN EN VERANTWOORDING ................................................................ 49
11. HET EVALUEREN VAN GOVERNANCE NETWERKEN .................................................................... 54
DEEL IV: SYNTHESE EN REFLECTIE ............................................................................................................ 58
12. HET ANALYSEREN VAN GOVERNANCE NETWERKEN ................................................................. 58
13. NAAR EEN NEW PUBLIC GOVERNANCE?.......................................................................................... 65
, 1. Governance netwerken in de publieke sector: een introductie
1.1. Introductie: governance netwerken als antwoord op complexiteit
Wicked/complexe problemen in de huidige samenleving
In onze netwerksamenleving zijn worden we steeds meer geconfronteerd met complexe
maatschappelijke problemen. Pogingen om om te gaan met deze problemen kunnen leiden tot
eindeloze processen van beleidsvorming, beleidsimplementatie en publieke dienstverlening die
moeilijk te managen zijn. Voorbeelden:
Herstructureringsprocessen van steden waarin gemeenten moeten samenwerken met non-
profit organisaties (zoals woningcorporaties), private actoren (ontwerpers) en
burgergroepen.
Het organiseren van geïntegreerde gezondheidszorg en publieke diensten voor oudere
mensen, dat vraagt om nauwe samenwerking tussen verschillende gezondheid, welzijn,
sociale en woningorganisaties die publiek, privaat of non-profit kunnen zijn.
Meer voorbeelden in het boek (p.1 en 2)
Wat deze voorbeelden o.a. gemeen hebben is dat deze issues betrekking hebben op veel
verschillende actoren, wat kan leiden tot een chaotisch proces met onverwachte en ongewenste
uitkomsten of een proces wat stukloopt op eindeloze en intense debatten en conflicten. Dus: de
problemen worden gekarakteriseerd door een hoge mate van complexiteit (‘wickedness’).
In box 1.1. en 1.2. in het boek (p. 2,3,4) worden twee voorbeelden van wicked problems in meer detail
besproken.
Governance netwerken ontstaan
Overheden, bedrijven en de maatschappij kunnen deze problemen vaak niet zelf oplossen omdat zij
niet genoeg middelen of probleemoplossende capaciteiten bezitten om dit te doen. De complexiteit
van deze issues en de afhankelijkheden tussen actoren resulteert in intensieve interacties tussen
actoren. Dit leidt tot het ontstaan van governance netwerken: netwerken met langdurige patronen
van sociale relaties tussen actoren die betrokken zijn bij een probleem, beleid of publieke dienst.
Traditionele methoden voldoen niet meer (government governance)
Als gevolg van de governance netwerken voldoen de traditionele, hiërarchische methoden om om te
gaan met problemen, beleidsvorming en publieke dienstverlening niet langer. Deze methoden gaan
vaak uit van standaard, intellectueel ontwerp. De complexe problemen vragen om een nieuwe
aanpak: van een traditionele top-down manier naar een meer horizontale coöperatieve aanpak. Dit
wordt vaak gezien als de verschuiving van government naar governance.
1.2. Government, governance en governance netwerken: een conceptuele
verduidelijking
Government: het traditionele Public Administration Model
Government refereert naar beleidvorming en dienstverlening volgens het traditionele Public
Administration Model. Problemen, beleid en diensten worden toegewezen aan gespecialiseerde
gouvernementele units. Integratie en coördinatie wordt gerealiseerd door command & control
binnen de bureaucratie, gekarakteriseerd door taakdifferentiatie en standaard procedures. Het is een
top-down model, beslissingen worden genomen in de top van de bureaucratie.
2
,Wat is governance? Vier dominante betekenissen van de term governance:
1. Governance als good governance of corporate governance
o Governance refereert hier naar de principes van een goed functionerend openbaar
bestuur, gekarakteriseerd door het eerlijk behandelen van burgers en een
eenduidige organisatie
2. Governance als New Public Management of markt governance
o Hier is de rol van de overheid ‘sturen in plaats van roeien.’ Overheid zou doelen
moeten stellen en beleid moeten formuleren. De implementatie van beleid en de
dienstverlening kunnen beter worden overgelaten aan andere organisaties die
verantwoordelijk worden gehouden door gebruik van duidelijke prestatie
indicatoren en andere marktmechanismen zoals contracten en benchmarks.
3. Governance als multilevel governance of intergouvernementele relaties
o Het gaat hier over de moeilijkheid van het behalen van resultaten in een multi-actor
setting. De literatuur benadrukt dat netwerken nodig zijn om te kunnen omgaan met
deze problemen, omdat deze de grenzen van publieke organisaties en hun
hiërarchische niveaus overschrijden. Deze literatuur focus vooral op specifieke type
netwerken waarin publieke actoren van verschillende gouvernementele niveaus
vooraanstaande posities hebben.
4. Governance als netwerk governance (zelfsturend of niet zelfsturend)
o Governance vindt plaats in netwerken van publieke en private actoren, de interactie
tussen deze groepen maken processen complex en moeilijk te managen. Focus ligt op
het complexe interactieproces in een netwerk van publieke, private en
maatschappelijke actoren, inclusief individuen, groepen en organisaties.
De conceptualisaties gaan allemaal over het proces van besturen in plaats van de structuur van
government en zij erkennen de limieten van gouvernementele macht.
Vier misvattingen over governance
1. Governance is overal
o Er zijn nog steeds veel taken en diensten die worden uitgevoerd in een
bureaucratische setting en op een hiërarchische manier. Er is dus nog steeds
government. Voorbeelden hiervan zijn belasting inning, sociale veiligheid, sociale
hulpverlening, recht en strafrecht, militaire dienst, etc.
2. Governance is New Public Management
o NPM is voor centrale sturing vanaf een afstand en gebruikt prestatie indicatoren en
marktmechanismen. Volgens NPM moet de politiek duidelijke doelen stellen en
sturen met duidelijke incentives en de implementatie overlaten aan andere
organisaties. Governance benadrukt juist de horizontale relaties tussen
gouvernementele organisaties en andere organisaties.
3. Governance is apolitiek of technocratisch
o In veel governance literatuur is governance simpelweg de manier waarop de
overheid zijn werk doet. Dit is belangrijk, maar je moet niet vergeten dat governance
processen een inherent politieke hebben. De processen gaan over de strijd tussen
waarden en over de verschillende actoren die deze waarden representeren.
4. Governance bestaat uit zelfsturende netwerken
o Er zijn netwerken te vinden die functioneren met weinig inmenging van politieke
actoren. Maar zelfs in deze netwerken zijn expliciete management functies die
leiding en sturing geven aan het netwerk. Zelfsturende processen worden vaak
geblokkeerd door conflicterende belangen, percepties, strategieën of institutionele
barrières. In dit gevallen is governance nodig.
3
, Conclusie: in dit boek wordt governance gedefinieerd als netwerk governance
Volgens de auteur moet governance worden gezien als governance binnen governance netwerken:
netwerk governance. Deze conclusie wordt gebaseerd op de observatie dat de literatuur laat zien
dat de theoretische grondslag van governance en governance netwerken in de basis hetzelfde is. De
literatuur die geen connectie heeft met de literatuur van netwerken (zoals good governance of
corporate governance) is gebaseerd op theorieën en concepten die juist meer gerelateerd zijn aan de
traditionele government literatuur die de vraag benadrukken hoe het functioneren van traditionele
gouvernementele organisaties kan worden verbeterd.
TPA, NPM en het governance netwerk perspectief vergeleken
Traditional Public Administration New Public Management Governance netwerk perspectief
Focus Differentiatie en coördinatie Interne functionering Relaties tussen overheden en met
binnen bureaucratie gouvernementele lichamen en andere actoren
contractuele relaties
Doelen Productie van effectief en uniform Verbeteren van effectiviteit en Verbeteren van interorganisationele
beleid en diensten volgens efficiënte van publieke coördinatie en kwaliteit van
principes gelijkheid, legitimiteit, dienstverlening en publieke beleidsvorming en dienstverlening
legaliteit organisaties
Kern ideeën/ Gebruik van hiërarchie en Gebruik van bedrijfs- en Gebruik van netwerk management:
management command & control; lijn marktinstrumenten om actoren activeren, organiseren van
technieken management; regels; loyaliteit; dienstverlening te verbeteren research en informatieverzameling,
beleidscirkel als regelmechanisme procesregels, etc.
Politiek Politici stellen doelen die worden Politici stellen doelen. Doelen worden ontwikkeld en
geïmplementeerd door de Beleidsimplementatie en onderhandelt tijdens interactie
uitvoerende macht op een neutrale dienstverlening uitgevoerd processen. Politici zijn deel van deze
manier. Ambtenaren en gekozen door onafhankelijke agencies of processen of faciliteren deze
bestuurders verantwoordelijk marktmechanismen op basis processen.
gehouden door gekozen politici van duidelijke prestatie
indicatoren.
Complexiteit in Er wordt omgegaan met Complexiteit vereist het stellen Complexiteit vereist interactie en
samenleving complexiteit door het toewijzen van duidelijke doelen en het netwerkrelaties door afhankelijkheden.
van taken aan gespecialiseerde geven van discretionaire ruimte Interactie met actoren in de
units. aan uitvoerders om uitkomsten samenleving is onvermijdelijk en nodig
te realiseren. Blijf weg van de om tot effectieve en gesteunde
complexe interacties met de uitkomsten te komen
samenleving. Maak gebruik van
markt incentives.
1.3. Het definiëren van governance netwerken en netwerk governance
Karakteristieken van governance netwerken
Netwerken worden gekarakteriseerd door complexe beleidsproblemen die niet kunnen
worden opgelost door één actor, maar collectieve acties vereisen van meerdere actoren.
Netwerken hebben relatief hoge afhankelijkheden tussen actoren omdat de middelen die
nodig zijn om problemen op te lossen in het bezit zijn van verschillende actoren.
De afhankelijkheden zorgen voor een hoge mate van strategische complexiteit en een
onvoorspelbaar verloop van (inter)acties omdat de acties van de ene actor de belangen en
strategieën van andere actoren beïnvloeden.
Netwerken hebben complexe interacties omdat elke actor autonoom is en zijn eigen
perceptie heeft van problemen, oplossingen en strategieën.
Netwerk interacties tonen duurzaamheid met de tijd.
4
,Definitie governance netwerk
“Min of meer stabiele patronen van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren, die clusteren
rond een beleidsprobleem, een beleidsprogramma en/of een set van middelen en welke opkomen,
worden ondersteund en worden verandert door een serie van interacties.”
Definitie governance netwerk processen
“Alle interactie processen binnen governance netwerken bij het aanpakken van een specifiek probleem,
beleid, programma of publieke dienst.”
Definitie netwerk governance (Let op: is dus wat anders dan governance netwerk!)
“De set van bewuste sturingspogingen of strategieën van actoren binnen governance netwerken gericht
op het beïnvloeden van de interactieprocessen en/of karakteristieken van deze netwerken.”
Definitie netwerk management
“Alle doelbewuste strategieën gericht op het faciliteren en begeleiden van de interacties en/of het
veranderen van de kenmerken van het netwerk met de bedoeling om de samenwerking binnen de
netwerkprocessen te verbeteren.”
1.4. Complexiteit in governance netwerken
Ingewikkeldheid = gaat over technische/sociale aspecten van een probleem
Complexiteit = gaat verder. Refereert aan de dynamieken in systemen
1. Substantieve complexiteit
o Ontstaat door de onzekerheid en gebrek aan consensus over de aard van het
probleem en over oplossingen. Actoren hebben verschillende percepties over de
situatie en interpreteren aanwezige informatie anders. Research naar informatie kan
dus juist bijdragen aan deze complexiteit.
2. Strategische complexiteit
o Komt voor uit de strategische keuzes die actoren maken met betrekking tot
problemen, beleid en diensten. Deze complexiteit gaat over de grillige en
onvoorspelbare aard van de interactieprocessen binnen netwerken. Elke actoren
hebben eigen belangen en strategieën die tegenstrijdig kunnen zijn.
3. Institutionele complexiteit
o Actoren zijn vaak van verschillende institutionele achtergronden. Interactie tussen
actoren is lastig omdat gedrag wordt gedreven door visies, procedures en regels van
verschillende organisaties, bestuurlijke niveaus en netwerken.
5
, Deel I: Governance in Netwerken
2. Een intellectuele geschiedenis van netwerken
2.1. Introductie: drie theoretische tradities van het governance netwerk concept
Drie tradities van research die elk focussen op een verschillend type netwerk.
Research naar beleidsnetwerken
Research naar interorganisatorische dienstverlening en beleidsimplementatie
Research naar collaboratieve governance en intergouvernementele relaties
Beleidsnetwerken Dienstverlening en Collaboratieve en netwerk
implementatie governance
Herkomst Politieke wetenschap Organisatorische Openbaar bestuur,
wetenschap/ collaboratieve planning en
interorganisatorische argumentatieve
theorie beleidsanalyse
Focus Besluitvorming en Interorganisatorische Oplossen van
effecten; machtsrelaties coördinatie; effectief maatschappelijke
bij issue en beleid/dienstverlening; problemen door
agendavorming; de geïntegreerd horizontale samenwerking
geslotenheid van beleid/dienstverlening; te managen
netwerken afhankelijkheden
Belangrijkste gebieden Welke actoren zijn Hoe kunnen complexe Hoe moet je governance
en onderzoeksvragen betrokken bij de geïntegreerde netwerken managen? Hoe
besluitvorming? Wat zijn diensten worden moet je ze organiseren en
de machtsrelaties en wat gecoördineerd? Welke ze verbinden aan
zijn de effecten op de mechanismen zijn traditionele instituties? Hoe
besluitvorming? effectief en efficiënt? moet je de variëteit van
inhoud verbeteren en
verschillende
waardeoordelen
combineren?
Geschiedenis Begint met de Begint met de eerste Begint in midden jaren ’70
pluralistische politieke interorganisatorische met werk over
wetenschap van de jaren theoretici die focussen intergouvernementele
’60 en gaat verder door op relaties en gaat verder door
research naar interorganisatorische analyses van nieuwe
subsystemen, coördinatie en gaat governance vormen en hun
beleidsgemeenschappen verder door research effecten en management
en beleidsnetwerken naar dienstverlening vereisten.
en implementatie
De drie tradities komen van verschillende bronnen en verschillende researchtradities, maar ze zijn
vooral na 2000 geconvergeerd omdat onderzoekers verschillende elementen hebben gebruikt van de
verschillende tradities. Elk van deze tradities heeft bijgedragen aan het onderzoek naar governance
netwerken.
6
