Recht decentrale overheden – week 1 – college A
Introductie
Programma:
- Voorstellen/verwachtingen
- Opzet van het vak/toetsing
- Hoe zat het ook alweer met decentralisatie?
Hoe zat het met decentralisatie?
- Interbestuurlijke verhoudingen: welke bestuurlijke lagen hebben we ook alweer en hoe verhouden ze
zich met elkaar?
- Intrabestuurlijke verhoudingen: hoe zijn de verschillende bestuurslagen intern geregeld?
Nederland als land: bestaat uit verschillende openbare lichamen, zoals de Staat der Nederlanden.
- Land Nederland noemen we ook wel de Staat, dus het openbaar lichaam ‘Staat’
Wat is een openbaar lichaam? Een openbaar lichaam is een juridische constructie waarlangs een gemeenschap
vorm kan geven aan haar eigen overheidsbestuur.
- Om dit te bewerkstelligen kent een openbaar lichaam een (vorm van een) DEMOCRATISCHE structuur
- Net als bij een gewoon lichaam zijn het de organen die richting geven aan het openbare lichamen
- Gelet op de democratische structuur geldt dat er vaak op zijn minst één orgaan is, dat wordt
samengesteld via directe of indirecte verkiezingen
o Waarom is het logisch dat de openbare lichamen vaak een democratisch gekozen orgaan
hebben? Op het moment dat het de bedoeling is om het lichaam een bepaalde structuur te
geven binnen een gemeenschap, dan heeft het lichaam organen nodig. Het ligt voor de hand
dat minstens één orgaan via directe of indirecte verkiezingen worden verkozen.
o Op het moment dat je dus wil dat een gemeenschap vorm kan geven aan een bestuur, dan
heb je dergelijke democratische instemming nodig
o Ook wil je waarschijnlijk bindende regelgeving opstellen voor die gemeenschap, waardoor het
wel van belang is dat dit enigszins democratisch gelegitimeerd is
- Dit orgaan krijgt (soms in samenwerking met andere organen) het recht om voor de gemeenschap
algemeen verbindende voorschriften vast te stellen
Territoriale decentralisatie:
- He gaat om gemeenschappen die territoriaal gedefinieerd zijn. De openbare lichamen die daarbij
horen, hebben ten aanzien van hun grondgebied en binnen de grenzen van het nationaal recht
autonome bevoegdheden
Bij de territoriale decentralisatie zit dat er vb. gemeenten uit komen die kennelijk in de behoeften moeten
voorzien van een gemeenschap. Daar zit de gedachte achter dat mensen die in elkaars nabijheid wonen, een
gemeenschap vormen.
- Maar, het kan zijn dat een gemeenschap erg verbrokkeld kan zijn omdat de mensen niet per se een
homogene gemeenschap vormen
- Wat is het probleem met gemeenten die steeds opgaan in andere gemeenten? De gemeenten worden
steeds groter en de mensen die in een kleinere gemeentegemeenschap vormden en nu zijn opgegaan
in die grotere gemeenten, voelen zich minder verbonden met die grotere gemeenten. Dus, de
gemeenschappen blijven klein en voelen zich minder verbonden met het grote plaatje. Kan gevolgen
hebben voor bijvoorbeeld je inspraak, zoals lagere opkomsten bij lokale verkiezingen.
Functionele decentralisatie:
- Het gaat om gemeenschappen die functioneel gedefinieerd zijn. De openbare lichamen die daarbij
horen hebben alleen autonome bevoegdheden ten aanzien van deze specifieke functie.
- Dus, ingedeeld naar functie zoals NOvA (advocaten), KNB (notarissen), NBA (accountants).
Waterschappen zitten een beetje tussen beide in. Ze hebben een bepaald territorium, dus je zou denken
territoriale decentralisatie. Echter, ze hebben een functioneel aspect gezien ze slechts bezig zijn met
waterzaken.
1
,Art. 132a Gw: bij wet kunnen in het Caribische deel van NL andere territoriale openbare lichamen dan
provincies en gemeenten worden ingesteld en opgeheven.
Wettelijk kader: tot dusver vooral de Grondwet gezien, maar voor de decentrale overheden gelden er ook
wetten.
Decentralisatie: wat is dat?
- Het toekennen of overdragen van bevoegdheden door de staat aan bestuursorganen of andere
overheidsorganen, die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefenen (dus géén mandaat)
- Dus, attributie of delegatie. Delegatie komt het meest voor
- Gebeurt ten aanzien van regelgevende bevoegdheden en bestuursbevoegdheden (niet t.a.v.
rechtspraak)
Kan via het toekennen van autonomie: het overlaten van ‘regeling en bestuur’ (art. 124 lid 1 Gw vb.)
Maar ook via medebewind: het bij of krachtens wet vorderen van regeling en bestuur (vb. art. 124 lid 2 Gw).
Gemeenterecht is best leuk omdat er steeds twee sets van wetgeving van toepassing zijn op hetzelfde
verschijnsel. Dat maakt het best ingewikkeld ook. Er is een staatsrechtelijke wereld en de bestuursrechtelijke
wereld die beide eigenlijk een beetje hetzelfde willen doen.
- Alle openbare lichamen zijn krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen, maar omgekeerd is dat
niet altijd zo. Zo is het Kadaster een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon, maar het is geen
openbaar lichaam.
Bestuursvormen: nationaal.
Onderlinge verhoudingen tussen verschillende organen:
- Twee verschillende beelden bij kabinet versus Tweede Kamer, wat je op TV ziet en wat het
grondwettelijke beeld is.
- Je hebt ook nog eens de politieke realiteit. De Koning speelt daar eigenlijk niet echt een rol. Het is
coalitie versus oppositie en de coalitie heeft een regeerakkoord.
Bestuursvormen: decentraal.
Wat zijn de verhoudingen bij overheidsverbanden op decentraal niveau? Verhouding binnen één
overheidsverband tussen volksvertegenwoordiging (gemeenteraad) en het dagelijks bestuur (college)
- Presidentiële stelsels: je hebt een bevolking die direct of indirect zowel de volksvertegenwoordiging
als de president (belangrijkste persoon) kiest, zoals in de VS de president wordt gekozen. Dit stelsel
gaat heel erg uit van een machtenscheiding tussen de president en de volksvertegenwoordiging.
- Parlementaire stelsels: een parlementair stelsel is dat het loopt via het vertrouwen dat het bestuur
door het volk is gekozen. Het is een ander type model. Dus, volksvertegenwoordiging kiest het
algemeen bestuur maar ze zijn niet tevens deel van beide (dus niet één persoon die in beide functies
zit). Het steunt op vertrouwen dat het gekozen bestuur naar behoren handelt.
- Conventionele stelsels: het is een stelsel dat in het verleden in NL een belangrijke rol heeft gespeeld.
Dus, volk kiest de volksvertegenwoordiging en daarbinnen wordt het bestuur weer gekozen.
Verenigingsverband, het verenigingsmodel. Dus: net zoals in VK. Deel van parlementariërs is tevens
deel van het algemeen bestuur. Je bent zowel deel van het parlement als van het dagelijks bestuur.
In het Nederlands debat worden vaak termen zoals monisme en dualisme gebruikt, deze proberen we vandaag
zoveel mogelijk te vermijden.
Het ‘beeld’ dat men heeft van gemeentes: wie is de meest zichtbare persoon binnen de organisatie van een
gemeente? De burgemeester. Soms misschien nog een wethouder.
- Maar het grondwettelijke plaatje is toch iets anders: daar heb je de gemeenteraad die ‘bovenaan’
staat, waarom? Want art. 125 Grondwet geeft aan dat de Raad aan het hoofd van de gemeentelijke
organisatie staat. Waarom? Democratisch verkozen.
o Grondwettelijk plaatje van gemeenteorganisatie kent tevens ook de wethouder en de
burgemeester die ‘onder’ de gemeenteraad staan, maar ‘naast’ elkaar.
- De politieke realiteit: de gemeentepolitiek is in de loop van tijd is steeds meer gaan lijken op het
landelijk manier, namelijk met ‘regeerakkoorden’, delen van de gemeenteraad die zich eraan gaan
2
, verbinden waardoor je coalitie en oppositieverhoudingen hebt, met wethouders die toch een wat
sterkere positie hebben.
o En dan heb je nog de burgemeester, maar die blijft nog steeds een beetje tussenbeide. Die
staat niet parallel aan de positie van de Minister President. Burgemeester wordt namelijk
benoemd via een benoemingsprocedure, de Koning benoemt hem op voordracht. Echter,
Minister President is de persoon van de grootste partij binnen de landelijke verkiezingen.
o Echter: de gemeenteraad heeft een soort van materieel benoemingsrecht, maar dit is meer
vormgegeven als een soort van sollicitatieprocedure.
Het gemeentelijk model is aanzienlijk democratischer dan het nationaal model. Waarom? Wat doet de
Grondwet namelijk wel ten aanzien van de gemeente wat er niet wordt gedaan ten aanzien van het nationale
model? Namelijk, het decentraal model gaat uit van een eenduidig model van redeneren. Namelijk, dat de
verkozen volksvertegenwoordiging van de gemeente aan het hoofd staat. De Grondwet geeft nergens expliciet
aan dat de Staten Generaal aan het hoofd van de Staat staat. Dit heeft gevolgen voor de interne verhoudingen
tussen SG en kabinet (het dagelijks bestuur).
Recht decentrale overheden – week 1 – college B
Constitutionele uitgangspunten
Programma
- Het hoofdschap van de raad (art. 125 Grondwet)
- Autonomie en medebewind (art. 124 Grondwet)
- Decentralisatie als historisch fenomeen
Historisch: politiek-juridisch
Vroeger hadden we een heleboel gemeenten, nu hebben we een stuk of 300 grote gemeenten. Ook is het
takenpakket drastisch toegenomen.
Vestiging van de eenheidsstaat
- Gemeenten zijn er sinds het begin eigenlijk een beetje altijd er al geweest
- Gemeenten zijn niet pas in 1848 ontstaan, of wanneer het Koninkrijk der Nederlanden begon.
Gemeenten zijn een stuk ouder. Maar, de regelgeving eromheen is dus wel vrij ‘recent’
Uniformering van het bestel
- Thorbecke heeft het hele systeem geüniformeerd. De regeling die we in 1851 kregen voor gemeenten,
is eigenlijk in grote lijnen hetzelfde (maar wel vernieuwd etc.). Maar, je hebt het systeem in grote
lijnen te danken aan Thorbecke.
o Een gemeentewet die zo stabiel was, dat je niet bij iedere maatschappelijke verandering een
nieuwe wet nodig hebt.
o Anderzijds zo concreet, dat het dingen voldoende kan regelen zonder veel nadere regelgeving
nodig te hebben.
o Dus, één model die de verschillen ook voldoende kan opvangen.
Democratisering van het bestel in voetspoor van het nationale
- Gemeenteraden zijn organisaties die zelf democratisch gelegitimeerd zijn en zelf dus ook wetgeving
kunnen opstellen enzovoort.
- Gemeenteraden mogen meer dan nationale Nederlandse regelgeving
- Verder is het zo dat gemeenteraden niet hiërarchisch per se ondergeschikt zijn, decentralisatie is in
essentie dat er niet één hogere organisatie is en één lagere organisatie. Bij decentralisatie heb je op
verschillende plekken organisaties die dan ook niet per se ondergeschikt zijn in bepaalde taken.
Decentralisatie betekent dat er altijd verschillen zullen zijn op gemeenteniveau etc.
- Maar, hoeveel ruimte is er wanneer het gaat om uitvoering van medebewindstaken? Hoeveel
verschillen wil je? Als het antwoord ‘niet al te veel’ is, moeten de taken dan terecht komen bij
politieke organen zoals de gemeenteraad?
Politisering van het bestel
- Hoe zit het met de politieke rol van de gemeenteraden?
- Hoe is de verhouding tussen raad en college in de loop der tijd ontwikkeld? Raad is verder naar
achteren getreden en het college is belangrijker geworden.
3
, Hoe zorg je ervoor dat raad en college uit elkaar worden getrokken zodat er weer controle plaatsvindt?
Zodat college wordt gecontroleerd door de raad?
- Probleem: monistisch systeem. Wethouders werden uit de raadsleden gekozen, maar bleven
tegelijkertijd ook raadslid. Het probleem hiermee is voor de controlerende rol van de raad. Want, de
slager keurt hierdoor zijn eigen vlees. Je gaat als wethouder die tegelijkertijd in de raad zit niet kritisch
zijn op je eigen wetgevingsvoorstellen.
- Ontvlechten van raad en college: zodat we sterkere politieke controle zouden krijgen, zodat we meer
ruimte in de raad zouden krijgen voor de politieke koers waar we heen willen, etc.
Historische highlights: demografisch
Van wanneer is dit citaat?
De gemeente was een geheel andere dan de gemeente van thans: zij kende niet of nauwelijks een groot
gedeelte van de werkzaamheden, die thans van de taak van gemeenten de hoofdbestanddelen vormen. Zij
bezat en beheerde geen gasfabrieken en geen waterleidingen, geen elektriciteitsfabrieken en geen trams, zij
wijdde aan de bouw van woningen nauwelijks enige, aan haar sloping in het geheel geen aandacht; van een zo
snelle groei, dat aan de stadsuitbreiding afzonderlijk aandacht moest worden geschonken, was geen sprake; de
zorg voor het onderwijs bepaalde zich tot enkele lagere dag- en avondscholen (…); geneeskundige- en
gezondheidsdiensten, geneeskundig toezicht op de gezondheid van schoolkinderen, toezicht op de kwaliteit
van levensmiddelen, rechtstreekse bemoeiing met de volksvoeding, het dagtekent alles uit de laatste en
allerlaatste tijd.’
- 1921.
Autonomie en medebewind
- Algemeen:
o Definitie autonomie: de bevoegdheid hebben om een bepaalde taak uit te oefenen met
uitsluiting van andere bestuursorganen. Ze mogen hun eigen huishouding regelen.
o Definitie medebewind: je regelt bepaalde aangelegenheden die van hogerop zijn
voorgedragen.
- (Grond)wetssystematiek: autonomie en medebewind staat in art. 124 Grondwet.
o Wat valt op aan die omschrijving? Het begrip autonomie en medebewind staat er niet in
o Lid 1: autonomie. Autonomie biedt de mogelijkheid je eigen huishouding te regelen. Vb. een
lokaal probleem in gemeente Groningen, dus gemeente Groningen maakt daar beleid voor.
o Lid 2: medebewind. Je bent niet zo zeer je eigen dingen aan het doen, maar je werkt mee aan
uitvoering van (hoger/rijks)beleid.
- Dan de problemen.
Autonomie en medebewind: (grond)wetssystematiek
Uitwerking van het grondwettelijke gevolg van het verschil
Wat is typisch autonomie en wat is typisch medebewind?
Autonomie:
4
