Crisismanagement
H01 Crises, calamiteiten en ander onheil
1.2 Crisisbeheersing: risico, kansen, effecten, gevaren en veiligheid
De hoogte van een risico wordt door twee factoren bepaald en wordt uitgedrukt in de formule:
risico = kans x effect (r = k x e)
Risicobeleving
De eenvoudige formule r=k x e zegt niets over de manier waarop we risico beleven of ervaren of
waarop risico ons gedrag beïnvloedt. In de beleving van risico speelt de eigen keuze een belangrijke
rol. Ook speelt de perceptie van risico een rol.
Het bepalen en berekenen van risico’s
Bij bedrijven die gevaarlijke activiteiten ontplooien, activiteiten die kunnen leiden tot ernstige letsel of
schade, wordt naar twee vormen van risico gekeken. Voor het berekenen gebruikt men de QRA
(quantitative risk assessment): Hulpmiddel om de kans op en de effecten van incidenten te bepalen bij
het gebruiken, bewerken, vervoeren en opslaan van gevaarlijke stoffen.
Er wordt onderscheidt gemaakt tussen:
- Plaatsgebonden risico, kans dat één persoon op bepaalde plek dodelijk getroffen wordt.
- Groepsrisico (BEVI: besluit externe veiligheid inrichtingen) cumulatieve kans dat 10, 100 of
1000 mensen overlijden als rechtstreeks geval van een calamiteit.
Bij dit laatste begrip speelt niet alleen de bron van het gevaar een rol maar ook de inrichting van de
omgeving.
Voor bedrijven waar risicovolle activiteiten plaatsvinden, wordt op basis van het plaatsgebonden risico
een gebied berekend. Voor een object wordt het zogenoemde 10⁻⁶-contour vastgesteld. Deze contour
geeft de grens aan van het gebied rondom een object waarbinnen een persoon jaarlijks een kans van
1 op de miljoen zou hebben om te overlijden als gevolg van een ongeval bij het object. Wordt vaak
gebruikt bij ruimtelijke ordening echter vaak lastig inzichtelijk te maken.
We beschouwen een situatie veilig als het risico acceptabel is. Dit is echter een subjectief begrip.
Overheid en bedrijven rekenen aan risico’s om een relatief veilige situatie te kunnen bereiken en af te
dwingen.
Effectberekening
Het effect laat zich redelijk berekenen, al blijkt men er in de praktijk soms ver naast te zitten (vuurwerk
ramp Enschede). We gebruiken dan vaak een maximaal effect of een veracht effect.
- Industriële verzekeraars gebruiken PML (possible maximum loss) en EML (estimated maximum
loss).
- Rampenbestrijding wordt de maatramp gebruikt, een soort educated guess voor de omvang
van een denkbare ramp.
,Kansberekening
Statistische berekeningen hebben wel een zekere voorspellende waarde maar gaan toch vooral over
het verleden. Als de kans over meerdere jaren een stabiele trend vertoont, kunnen we de kans wel
extrapoleren naar het komende jaar, maar in feite blijft het gissen.
Vooral de vraag of kansen al dan niet onafhankelijk zijn, of dat moet worden uitgegaan van bepaalde
relaties of veronderstellingen, leidt tot controverse (Lucia de B.). Vaak is de samenhang tussen
gebeurtenissen, in tegenstelling tot wat bij de uitgangspunten werd aangenomen, helemaal niet
onafhankelijk, waardoor de waarschijnlijkheid van de uitkomst groter wordt.
Een ander probleem is dat bij het berekenen van kansen bij technische installaties wel wat kunnen
rekenen maar dit bij menselijk gedrag lastig is. In de praktijk worden met het rekenen aan risico’s
allerlei aannames gedaan die vaak zeer grof zijn, en vervolgens rekenen we het resultaat uit tot tien
cijfers achter de komma.
Het rekenen aan risico’s is hard rekenen met zachte cijfers
Een belangrijke regel bij het beoordelen van risico’s is ‘don’t risk more than you can lose’. Activiteiten
kunnen consequenties hebben die wij onacceptabel vinden, waardoor we die activiteiten volledig
achterwege laten. Bij sommige activiteiten (kerncentrale) moeten we de effecten bij falen accepteren:
‘don’t risk a lot for a little’.
Terreurdreiging is een actueel onderwerp van de laatste jaren en is zeer lastig te beoordelen op risico.
Kansen kun je terugdringen door veiligheidsmaatregelen, maar tegelijkertijd onmogelijk in te schatten.
Risico en crisisbeheersing
Het bepalen van risico’s is vooral van belang voor veiligheid. Van belang is om risico’s zo laag mogelijk
te houden en letsel en schade zo veel mogelijk te voorkomen. Mogelijke effecten dienen op voorhand
zo veel mogelijk te worden beperkt en de kans moet liefst zo laag mogelijk zijn.
Crisisbeheersing richt zich op problemen die zich feitelijk voordoen en waarbij de kans dus weinig
relevant meer is. Voor crisisbeheersing lijkt vooral de factor effect van belang. Het effect bepaalt de
mate van gewenste beheersing. Probleem is om het effect van een bepaalde gebeurtenis in te
schatten, moet deze gebeurtenis worden benoemd (scenario benoemen).
Probleem zit hem niet zozeer in het inschatten van de effecten of het schrijven van het scenario, als
wel in de selectie van de gebeurtenis. Het aantal gebeurtenissen dat kan leiden tot letsel en schade is
immers misschien wel oneindig groot.
Nadat een ramp of crisis zich heeft voorgedaan moet de scenario’s worden beschreven om een
volgende ramp te voorkomen.
1.3 Terminologie: wat is een crisis, ramp of calamiteit
Verschillende organisaties gebruiken verschillende termen. Hierin komen veel subjectieve begrippen
naar voren, maar tevens belankrijke elementen die voor het managen van crisissituaties van groot
belang zijn.
Bedreiging van het systeem (betrekking op een organisatie of samenleving)
Geringe beslistijd (besluitvorming staat onder tijdsdruk)
Hoge mate van onzekerheid (verschillende problemen, verschillende consquenties)
, Kritieke beslissingen (maatregelen/besluiten nemen om escalatie te voorkomen)
De verhouding tussen begrippen
Het definiëren van de begrippen is al lastig, de relatie tussen verschillende begrippen leidt ook tot de
nodige problemen. De keuze van begrippen is vrij alleen moet men er zorg voor dragen dat dit niet tot
verwarring leidt en een eenduidig doel hebben.
INCIDENT
LOCAL IMPACT; YES
EFFECTS ONLY SHORT-TERM; EMERGENCY; LEVEL 1
LIMITED PROPERTY AND
BUSINESS DAMAGE
NO
ESCALATION POSSIBLE; YES
LONG-TERM EFFECTS POSSIBLE; POSSIBLE CRISIS; LEVEL 2
PROPERTY AND BUSINESS
DAMAGE
NO
ESCALATION; YES
LONG-TERM EFFECTS; CRISIS: LEVEL 3
EXTENSIVE PROPERTY AND
BUSINESS DAMAGE
ALARM AND INSTALLATION
CRISIS ORGANIZATION ACCORDING
TO HIGHEST LEVEL
Een definitie van het begrip ‘crisis’ is niet te bedenken. Geen probleem, het doel van een definitie is
het bewerkstelligen van een eensluidende perceptie en betekenis van de signalen. Communicatie is
enorm belangrijk, zodat er een gemeenschappelijk beeld van het begrip ontstaat.
Crises hebben een lage frequentie. Op het moment dat een bepaalde situatie regelmatiger voorkomt
zal een routinematige respons ontstaan en raakt het systeem erop ingespeeld (brand aan boord).
Globale generieke indeling:
Ernst Omschrijving Impact
1. Verstoring Een gebeurtenis met negatieve De situatie kan binnen het
consequenties die afwijkt van reguliere proces en met het
het normale proces, maar geen bestaande systeem worden
ernstig letsel of schade opgevangen.
veroorzaakt
, 2. Incident Een gebeurtenis met negatieve De situatie vraagt speciale
consequenties die afwijkt van maatregelen en verstoort het
het normale proces, mogelijk reguliere proces voor korte
ernstig letsel of schade duur.
veroorzaakt, maar op beperkte
schaal en zonder te escaleren
3. Calamiteit of ramp Een gebeurtenis met negatieve De situatie vraagt om het
consequenties die afwijkt van toepassen van een specifiek
het normale proces, mogelijk proces of systeem en ontregeld
ernstig letsel of schade op het bestaande proces
grotere schaal veroorzaakt, aanzienlijk.
mogelijk escaleert en mogelijk
bedreigend is voor het proces
of systeem.
4. Crisis Een calamiteit met daaruit De situatie vraagt om het
komende bedreigingen voor toepassen van een specifiek
het proces of systeem. proces of systeem en ontregelt
het bestaande proces
aanzienlijk voor langere tijd.
Crisissituaties komen relatief weinig voor en worden door allerlei factoren veroorzaakt en beïnvloed
die we niet in de hand hebben en die voor een deel onvoorspelbaar zijn. Dit stelt hoge eisen aan de
voorbereiding. Echter gebeurd vaak tegenovergestelde aangezien het toch bijna nooit voorkomt.
1.4 Wat is crisismanagement en waarom is het nodig?
Veel gebruikt is de cirkel van Deming: PDCA:
Act Plan
Check Do
Crisismanagement kan zich richten op een crisis binnen de eigen organisatie alsook daarbuiten
(overheid).
Waarom is crisismanagement nodig?
De noodzaak tot het nemen van kritieke beslissingen onder tijdsdruk in onzekere situaties. Dit heeft
consequenties voor de manier waarop dit wordt georganiseerd: het gaat dan om de structuur, de
besluitvorming en de veiligheden in het managementproces. Het is vaak een aanvullende of aparte
discipline.
Crisismanagement in de veiligheidsketen
,De veiligheidsketen is een model waarin de verschillende terreinen van maatregelen en procedures
kunnen worden ingedeeld (overheidsbeleid).
Industriële veiligheidsketen:
- Safety & security management
Het beleid en de activiteiten die gericht zijn op het voorkomen van gezondheidsproblemen,
letsel en schade.
- Crisisbeheersing en crisismanagement
Het beleid en de activiteiten die erop gericht zijn op het beheersen van de effecten van een
calamiteit of crisis. Feitelijk dus die situatie waarin de eerste stap heeft gefaald.
- Business continuity management
Het beleid en de activiteiten die erop gericht zijn de voor de organisatie essentiële processen
draaiend te houden tijdens verstoringen of crises. Denk aan het inschakelen van aggregaten,
back-up server computersysteem.
- Business recovery management
Het beleid en de activiteiten die gericht zijn op het herstel van de in de crisis aangericht
problemen en schade.
1.5 Crisisbeheersing en de wettelijke context
Om crisisbeheersing te regelen en te kunnen borgen zijn veel aspecten ervan bij wet geregeld. In de
wetgeving voor crisisbeheersing kunnen twee soorten kolommen worden onderscheiden:
- Algemene kolom (Algemene wet bestuursrecht, Gemeentewet, Wet veiligheidsrisico’s)
- Functionele kolom (heeft betrekking op een bepaald beleidsterrein, vakminister
verantwoordelijk (Vervoersnoodwet, Wet milieu, Waterwet))
Voor crisisbeheersing gericht op bevolkingszorg is de Wet veiligheidsrisico’s de belangrijkste. Het heeft
als doel een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie van de brandweerzorg, de
, geneeskundige hulpverlening en de rampenbestrijding en crisisbeheersing onder één regionale
bestuurlijke regie te realiseren.
Hierbij zijn twee besluiten ingevoerd:
- Het Besluit veiligheidsregio’s (Bvr)
Het eerste besluit stelt kwaliteitseisen aan de organisaties in de veiligheidsregio’s. Er wordt
een basisniveau vastgesteld waaraan de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing
moet voldoen.
- Het Besluit personeel (Bp)
In het besluit personeel wordt de kwaliteit van het personeel genormeerd. Op basis van dit
besluit worden de basiseisen vastgesteld. Deze basiseisen vormen dan weer de
uitgangspunten voor het opleiden, examineren, bijscholen en oefenen van het personeel.
Met de Wet veiligheidsrisico’s zijn taken en verantwoordelijkheden verschoven van gemeenten naar
veiligheidsregio’s. Binnen een regio vallen een aantal gemeenten. Nu is de kern een lokale
verantwoordelijkheid en dus een vorm van verlengd lokaal bestuur, gebaseerd op de Wet
gemeenschappelijke regelingen. Het bestuur wordt gevormd door de burgemeesters van de
gemeenten, waarbij één burgemeester voorzitter is. Ook hebben de hoofdofficier van justitie en de
voorzitter van het waterschap een vaste zetel in het bestuur, maar zonder stemrecht.
In de Wet veiligheidsrisico’s is ook bijstand geregeld. Dit kan in de vorm van een andere veiligheidsregio
of militaire bijstand. De voorzitter moet een verzoek daartoe richten aan de minister.
Een andere belangrijke partner is de politie (Politiewet). Op basis van deze wet kan bijstand geleverd
worden door de KMar en andere krijgsmachtdelen voor het handhaven van de rechtsorde.
Voor gezondheidskundige crisissituaties speelt de Wet publieke gezondheid een belangrijke rol. Hier
zijn bepalingen opgenomen over de verantwoordelijkheid bij de voorbereiding op en aanpak van
grootschalige infectieziekte-uitbraken. Hierdoor worden GGD-regio’s congruent aan de
veiligheidsregio’s en inmiddels is ook vastgelegd dat taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
in bepaalde omstandigheden worden overgeheveld naar de voorzitter veiligheidsregio.
De directie van de GHOR (geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen) is nu opgenomen in
de directie van de GGD en heet nu Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio.
In crisissituaties kan men gebruik maken van het staatsnoodrecht (buitengewone gevallen). Dit kan
soms gemakkelijk gaan maar voor andere gevallen gelden vormvereisten waarbij een Koninklijk Besluit
‘geslagen’ moet worden.
Noodbevoegdheden kunnen betrekking hebben op:
- Drinkwater
- Vervoersverboden
- Vorderen van vervoersmiddelen
- Evacuatie
Bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo).
Dit besluit is de Nederlandse invulling van de Europese Seveso II-richtlijn en stelt onder meer eisen aan
veiligheid, veiligheidsmanagement en het omgaan met noodsituaties. In veiligheidsrisico’s wordt voor
deze bedrijven een rampbestrijdingsplan opgesteld.
