HC1A: Europeanisering van het staats- en bestuursrecht
Tijdens dit vak gaan we de volgende onderwerpen behandelen:
• Deel I: Europees publiekrecht
o Rechtsbeginselen
o Invloed op het Nederlands staatsrecht
• Deel II: Aanbestedingsrecht
• Deel III: Subsidierecht
• Deel IV: De digitale overheid en het EU-recht (overheidsaansprakelijkheid)
Ten opzichte van vorig jaar is het nieuw dat we dieper ingaan op het aanbestedings- en subsidierecht. Het is
een halfopenboektentamen; je mag het boek en alle overige voorgeschreven literatuur meenemen (mits onge-
annoteerd) naar het tentamen maar geen eigen aantekeningen. De verdragen mag je ook meenemen. Het is niet
de bedoeling het hele boek te kopiëren op het tentamen. Je kan refereren naar het boek – doe dit vooral als het
gaat om jurisprudentie. Vorig jaar was er op het tentamen een onderwerp (effectieve rechtsbescherming) dat
in het boek in twee verschillende hoofdstukken voor komt. Studenten verwezen naar arresten van de Hoge
Raad terwijl de vraag ging over een kwestie van het Hof van Justitie. Let daar dus goed op. Je antwoord is
anders fout.
Wat is het verschil tussen staatssteun en subsidie? Dat is ook een van de onderwerpen die we gaan behandelen
tijdens dit vak. De ene subsidie kan staatssteun zijn en andersom, maar niet alle subsidies komen in aanmerking
voor de regels over staatssteun. Als je een kleine subsidie geeft aan een klein bedrijf, dan kan het zijn dat je
het bedrijf wil helpen maar dat je tegelijkertijd geld terugkrijgt door een investering. Dat valt niet altijd onder
het begrip ‘staatssteun’. Ook hangt het af vanuit welk perspectief je er naar kijkt. De Europese Commissie zal
iets veel sneller aanmerken als staatssteun terwijl de lidstaat dit eerder zal aanmerken als normale subsidiever-
strekking volgens nationale regels. Mag een bestuursorgaan zomaar een subsidie stopzetten? En welke rechts-
bescherming geniet een organisatie die al jaar en dag een subsidie ontvangt? We gaan dit later allemaal nog
bekijken aan de hand van jurisprudentie.
Europa heeft veel verschillende gezichten. Aan de ene kant verstrekt Europa veel geld maar zij vraagt daar
ook vrij veel voor terug. Er is een gebrek aan informatie bij een grote groep burgers. De Europese invloed
wordt vaak ‘verkeerd’ beschreven in de media.
We gaan het ook hebben over de wijziging van aanbestedingsdiensten. Soms nemen bedrijven een aanbeste-
ding aan voor een heel goedkoop bedrag, zodat ze de deal in ieder geval binnen hebben. Later willen ze deze
dan wijzigen; mag dat? Is het dan nog in overeenstemming met de originele aanbesteding of niet? Dat gebeurt
niet vaak maar vooral bij grotere projecten, zoals het vliegveld bij Berlijn. Dat is heel problematisch, want als
je voortdurend wijzigingen hebt, wat gebeurt er dan met de dienst en de kosten? Als je de dienst wijzigt voor
een lager bedrag dan is dat niet altijd eerlijk voor de concurrentie. Je verwacht dat je in de toekomst dan iets
meer kan vragen. Wat is de definitie van ‘overheid’, ‘aanbestedende dienst’, hoe werken aanbestedingsproce-
dures en wat zijn alternatieven?
En hoe zit het met structuurfondsen? Je moet dan kijken naar de bijdrage van de lidstaat en die van Europa en
deze vergelijken. Wat als er op zowel nationaal niveau als Europees niveau regels zijn, welke gelden dan? We
gaan het morgen hebben over een belangrijke uitspraak van de Raad van State (SOMVAO-uitspraak) en die
gaat ook over hoe het zit als er zowel nationale als Europese regels zijn, maar die andere dingen bepalen, welke
regels zijn dan van toepassing? Zeker als Nederland niet genoeg regels heeft om zijn subsidie te laten intrekken.
Deel I: Europees publiekrecht
Hoe wordt het publiekrecht van de lidstaten beïnvloed door het Unierecht; hoe worden lidstaten beïnvloed
door het Unierecht? Kan het nationale omgevingsrecht worden beïnvloed door het Unierecht, en zo ja, waarom
moet ik dit weten?
Wat betekent Europeanisering? Europeanisering is de invloed van Europa op de nationale rechtsorde. Lid-
staten hebben enige mate van autonomie in het uitvoeren van Europese regelgeving. Dat ligt eraan hoe Europa
dicteert wat er dient te gebeuren (verordening of richtlijn etc.). Wat is het verschil tussen Europeanisering van
het bestuursrecht en Europees bestuursrecht? Het Europees bestuursrecht gaat eigenlijk niet over de invloed
van Europa op nationaal recht. Europees bestuursrecht is echt een apart rechtsgebied. Het gaat alleen over de
1
,bestuursregels van Europese instellingen, zoals bijvoorbeeld een ontslag bij de Europese Commissie of het
indienen van een soort Wob-verzoek bij de Commissie. Het gaat alleen maar om bestuursregels die gebruikt
worden om te kijken naar de verschillende Europese instellingen. Dat gaan we niet behandelen in dit vak.
Europeanisering kijkt naar de invloed van het Europees recht op het nationale staats- en bestuursrecht.
Dus, Europees bestuursrecht is het bestuursrecht van de Europese Unie, dat wil zeggen de rechtsregels die de
verhouding tussen de Europese instellingen en hun justitiabelen betreffen, terwijl Europeanisering ziet op de
vraag hoe het Nederlandse bestuursrecht moet worden aangepast aan de hand van het Unierecht.
Het proces van beïnvloeding tussen het Europees recht en het nationaal (bestuurs)recht is niet uitsluitend een
vorm van eenrichtingsverkeer. Er zijn verschillende manieren/richtingen om te kijken naar de samenhang tus-
sen het Europese en het nationale recht:
1. Top-down: hoe beïnvloedt Europa het nationaal recht?
2. Bottom-up: hoe beïnvloedt nationaal recht het Europese recht?
→ Een voorbeeld: het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel zijn ontstaan in Duitsland.
Nu is dit heel belangrijk geworden in Europa. Dat komt duidelijk vanwege de invloed van
Duitsland. Daardoor heeft het Duitse recht een invloed gehad op de Europese rechtsorde en
daarna hebben andere lidstaten dit beginsel ook verwelkomd in hun nationale rechtsorde. Het
kan later ook weer een top-downniveau krijgen als op Europees niveau iets een beginsel wordt.
3. Horizontaal: een dialoog tussen lidstaten
→ Ook hier kan je bovengenoemd voorbeeld als uitgangspunt nemen. Niemand heeft de lidstaten
gedwongen het beginsel over te nemen, maar rechters uit verschillende landen gaan de dialoog
met elkaar aan en verwijzen naar elkaars rechtsspraak. Soms komt dit vanuit het Hof van
Justitie zelf, soms is het omdat het Hof van Justitie verwijst naar een nationale uitspraak en
soms is het om dat de Nederlandse Hoge Raad bekend is met een bepaalde lijn van jurispru-
dentie uit een ander land.
4. Een mix van het bovenstaande
→ Een voorbeeld: Nederland had al jaren een systeem van overheidsaansprakelijkheid. Spanje
had dit jarenlang niet. Dat zorgde voor lastige situaties, want als Spanje een richtlijn niet wilde
implementeren en er ontstaat schade en alle Francovich-eisen zijn vervuld, dan kon het Hof
van Justitie zeggen dat Spanje aansprakelijk was, maar op nationaal niveau waren geen vor-
men van implementatie. Dit is inmiddels wel veranderd, mede dankzij de invloed van andere
lidstaten. Spanje heeft profijt gehad van de al opgestelde regels van andere lidstaten. Het ging
hier om een soort totaalbeweging, maar ook een dialoog tussen lidstaten.
Europeanisering van het publiekrecht
Een voorbeeld van Europeanisering van een Ne-
Europeanisering derlandse instelling is de ACM. Dit geldt ook voor
de AFM etc., eigenlijk op het gehele vlak van
markttoezicht. Dat is een instelling die in het leven
Instellingen Procedure Beginselen is geroepen vanwege het Europees recht. Bijna alle
zelfstandige bestuursorganen die een belangrijke
rol hebben in het markttoezicht op nationaal niveau zijn in het leven geroepen vanwege Europese regels.
Procedures die in het Nederlands recht zijn veranderd vanwege Europese regels zijn die op grond van het
strafrecht, de verlening van schaarse vergunningen, verjaring en mededinging.
We gaan het verder nog veel hebben over rechtsbeginselen. Juist op het gebied van de rechtsbeginselen zien
we de invloed van het Europees recht goed terug. Voorbeelden zijn: het legaliteitsbeginsel, het vertrouwens-
beginsel (het vertrouwensbeginsel is in Nederland veel breder dan in Europa).
2
, Europeanisering De beginselen die je hiernaast ziet, zijn beginselen
die alleen maar een Europese component hebben
en die je niet vindt in Nederland over het algemeen
Organisatie Procesrecht Beginselen – of ze hebben een andere betekenis. Het zijn dus
puur Europeesrechtelijke beginselen.
EU-beginselen
Primaat ziet op het beginsel dat het EU-recht het
primaat heeft. Dit houdt in dat als er strijd is tussen
Primaat, het Europees en het nationaal recht, het Europese
doeltreffendheid,
gelijkwaardigheid, recht voor gaat en voorrang heeft.
loyale
samenwerking Het beginsel van loyale samenwerking (art. 4 lid
3 VEU) houdt in dat lidstaten niet alleen gehoor,
maar ook werking moeten geven aan het Unierecht. Dat betekent dat lidstaten bepaalde verplichtingen hebben,
met name dat ze geen strijdige nationale regels mogen aannemen. Dat geldt ook als je als lidstaat weet dat een
richtlijn binnenkort geïntroduceerd wordt, je niet zomaar je nationale regels mag veranderen om de doelstelling
van de richtlijn in gevaar te brengen. Dat is in strijd met de loyale samenwerking.
Implementatie van het EU-recht in de nationale rechtsorde
Als je het hebt over de bronnen van het Europees recht, dan heb je het in eerste instantie over primair en
secundair recht (richtlijnen, verordeningen, besluiten van de Commissie). Primair recht zijn de verdragen,
vooral het VEU en VWEU, maar ook het Handvest van de grondrechten van de EU en bepalingen van inter-
nationaal gewoonterecht (Racke) en internationale verdragen met derde landen. Maar soft law kan ook een
praktische relevantie hebben. Soft law kan zijn: adviezen, richtsnoeren en aanbevelingen. Soft law is niet-
verbindend maar tegelijkertijd kan het dus wel praktische relevantie hebben. Dit heeft het Hof van Justitie
duidelijk gemaakt in de zaak Grimaldi. Het Hof van Justitie probeert soft law niet toe te passen, maar zij erkent
wel de waarde van soft law. Als de Europese Commissie guidelines publiceert, dan zijn dit dan wel alleen
maar guidelines, maar iedereen bekijkt deze toch en kijkt naar de uitvoering van deze guidelines. De guidelines
geven daarmee ook een signaal af aan de lidstaten dat de Europese Commissie een probleem gevonden heeft
en dat er iets veranderd moet worden op dat gebied. Het stuurt aan op, en wordt gezien als, een vrijwillige
implementatie van het EU-recht en zorgt ervoor dat het nationale recht daar weer mee in overeenstemming is.
Als je de eerste hoofdstukken van het boek leest, zie je veel informatie over de implementatie van het Europees
recht. Er zijn verschillende vormen van implementatie van het Europees recht:
• Omzetting van een richtlijn, tenzij er al nationale wetgeving is die voldoet aan de doelstelling van de
richtlijn (wet in formele zin, lagere regelgeving, zoals AMvB).
• Soms operationalisering van een verordening (verdere uitwerking van de verordening is dan vereist in
bijvoorbeeld de vorm van een uitvoeringswet; geldt soms ook voor een richtlijn – hoewel deze omge-
zet moeten worden). Er moet een aanwijzing zijn van de bevoegde instanties. Delegatiewetgeving is
hier zeer belangrijk bij.
Toepassing:
• Handhaving (bijvoorbeeld stopzetting van uitbetaling, terugvordering van steunbedragen).
Beginsel van de nationale institutionele autonomie
Als Europa niets zegt over de wijze waarop het Europees recht geïmplementeerd moet worden, dan mogen
lidstaten zelf beslissen op welke wijze het Europees recht wordt geïmplementeerd. Dat is dus het geval voor
zover het (secundaire) EU-recht niet anders bepaalt; dan kunnen lidstaten beslissen op welke wijze zij hun
Europeesrechtelijke verplichtingen nakomen, met name op het niveau van de uitvoerende instanties en proce-
dure. Zij mogen bepalen wie dat doet op nationaal niveau en welke procedure ze daarvoor gebruiken.
Het Unierecht respecteert de institutionele structuur van de lidstaten. De lidstaten hebben ‘institutionele au-
tonomie’. Maar, de staat kan aansprakelijk worden gesteld voor overtredingen (art. 258 VWEU). Op enkele
specifieke terreinen bepaalt het Unierecht dat de lidstaten bepaalde autoriteiten moeten instellen die het Unie-
recht moeten toepassen en die bovendien aan die institutionele en procedurele eisen moeten voldoen. Voor-
beelden hiervan zijn op terreinen van: markttoezicht, energie, telecommunicatie (dus veel van wat de ACM
doet). Het EU-recht stelt vaak onafhankelijkheidseisen die uit bepaalde richtlijnen afgeleid kunnen worden.
3
, Zijn er beperkingen aan deze institutionele autonomie? Ja, op grond van de Rewe/Comet-doctrine zijn er twee
beperkingen aan het beginsel van procedurele autonomie geformuleerd:
1. Gelijkwaardigheid: de nationale regels ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het
Unierecht ontlenen, mogen niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen. Het
hoeft niet gelijk te zijn; het moet gelijkwaardig zijn. Het mag nooit leiden tot discriminatie.
2. Doeltreffendheid: de uitoefening van de door de EU-rechtsorde verleende rechten in de praktijk mo-
gen niet onmogelijk of uiterst moeilijk worden gemaakt. Je dient het Europese recht op een doeltref-
fende manier toe te passen. Als het onmogelijk wordt om je rechten voor de rechter te laten bescher-
men is er sprake van een ondoeltreffende toepassing van het Europees recht. Dit is een heel belangrijk
beginsel van het Europees recht en komt vaak voor bij een vraagstelling op het TENTAMEN!
Deze beginselen Het Hof van Justitie benadrukt dat het EU-recht de institutionele structuur van de lidstaten
respecteert.
Casusbespreking
Een voorbeeld van Europeanisering is de zaak C-360/15 Appingedam/Bristol. Bristol wilde een nieuwe winkel
in Appingedam op een industrieterrein, waar normaal gesproken geen kledingwinkels horen. Bristol vond dat
als zij uitgesloten werd van dat industrieterrein en zij niet open mocht op zondag zoals zij wilde, zij dan ge-
discrimineerd werd. Bristol deed een beroep op de regels van een interne markt, vrijheid van verkeer en vesti-
ging. Mag dit? Het werd niet beschouwd als een zuiver interne situatie, want de rechter vond dat, hoewel
Bristol een Nederlands bedrijf is, voor hetzelfde geld had het ook een buitenlands bedrijf kunnen zijn. Het zou
dan een heel makkelijke manier zijn om toepassing van het Europese recht uit te sluiten door te kijken naar de
nationaliteit van het bedrijf. Daarom is besloten dit niet te zien als een zuiver interne situatie maar als een
situatie waarin een potentiële schending van de regels van de interne markt aan de orde zou kunnen zijn. De
Dienstenrichtlijn is hier ook van toepassing op zuiver interne situaties. De gemeente Appingedam heeft hier
dus verloren omdat de Dienstenrichtlijn betekent dat je regels moet hebben op nationaal niveau die de toegang
tot de nationale markt bevorderen en dat was in dit geval niet zo. Richtlijn 2006/123 (de Dienstenrichtlijn) is
dus van toepassing op buitenlandse en nationale diensten (zie C-340/14, 341/14, Trijber en Harmsen). De
reden hiervan is het waarborgen van het effet utile (nuttig effect) van het Unierecht.
“In this case, the Court considered that Articles 9 and 10 of Directive 2006/123 were not applicable to the
zoning plan as this could not be considered as ‘authorization scheme’ in the sense of Article 4(6). The oppor-
tunity to develop trade does not derive from a procedure that providers must undertake for the purpose, but
from the approval by the municipal countcil of rules of general application. All citizens can participate and
object to these rules. The Services Directive does not preclude access to a service activiity subject to territorial
compliance, provided that the conditions of non-discrimination, necessity, and proportionality laid down in
Article 15(3) of the Directive are facilitated. The provisions of Chapter III of Direcitve 2006/123 on freedom
of establishment of providers must be interpreted as meaning that they also apply to a situation where all the
relevant elements are confined to a single Member State.”
Een ander voorbeeld zijn de zaken C-340/14 en 341/14: Trijber en Harmsen. Deze zaken gingen over de vraag
of rondvaartboten als vervoersdiensten gezien konden worden. Trijber wilde van de gemeente een vergunning
om rondvaartboten te laten varen, een schaarse vergunning in Amsterdam. Hij kreeg deze niet van de gemeente
en deed een beroep op de Dienstenrichtlijn. Hij stelde dat hij beperkt werd in zijn recht op vestiging en vrij
verkeer van diensten. De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op vervoersdiensten. Trijber had feestboten
die hij wilde aanbieden aan toeristen en vond dat dit geen vervoersdienst was. Zijn intentie was niet om mensen
van A naar B te vervoeren. Er is dan geen sprake van een vervoersdienst, maar een dienst. Het valt dus binnen
de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn en het Europees recht is daarom van toepassing. Bij schaarse vergun-
ningen dient er transparantie te zijn ten opzichte van de vergunningen die worden gegeven. Het transparantie-
beginsel was geen sterk beginsel in het bestuursrecht, maar dankzij de invloed van het Europees recht wordt
het transparantiebeginsel steeds belangrijker.
De zaak van Harmsen ging over schaarse vergunningen van prostitutiepanden. Harmsen bezat zo’n pand. De
prostituees spraken niet goed Nederlands of Engels en daarom wilde de gemeente de panden sluiten. Is dit ook
een zuiver interne situatie? Harmsen is een Nederlander. Is de taaleis van het prostitutiebeleid van de gemeente
Amsterdam in overeenstemming met het Europees recht? Je moest als prostituee volgens Amsterdam verplicht
Nederlands of Engels spreken. De ingestelde taaleis had als doel om mensenhandel te beperken en de prosti-
tuees te beschermen. Als je kijkt naar de Dienstenrichtlijn, zijn er verschillende beperkingen voor nationale
4
