Bestuursrecht
Week 1
Bestuursrecht is recht voor, van en tegen overheidsbestuur.
Aan de ene kant is het bestuursrecht een instrument voor de overheid om
beleidsdoelstellingen te kunnen verwezenlijken. Bijvoorbeeld er moet een nieuw
stadspark worden gerealiseerd. Dat is een beleidskeuze van de Leidse politiek in
samenspraak met de Leidse bevolking. Je hebt bestuursrechtelijke instrumenten
nodig om dat voor elkaar te kunnen krijgen. Om de openbare ruimte op een
bepaalde manier te kunnen inrichtingen. Een instrument is een bestemmingsplan
dat bepaald wat waar mag komen. Vervolgens kan je vergunningen aanvragen.
Aan de andere kant biedt het bestuursrecht ook waarborgen voor de
burgers/bedrijven dat de overheid niet eenzijdig kan ingrijpen. Bijvoorbeeld je
woont langs de rand van het aan te leggen park. Je hebt al jaren fijn schaduw van
een grote boom. De gemeente wilt een groter park aanleggen dus die boom
moet gekapt worden. Je kan dan het bestuursrecht inzetten om te voorkomen dat
het park daar wordt aangelegd of dat de boom wordt gekapt.
Aan de ene kant is het een instrument voor de overheid om beleidsdoelstellingen
te verwezenlijken. Aan de andere kant een waarborg voor de burgers om zich te
beschermen tegen te vergaand ingrijpen van de overheid in hun rechtspositie.
Spanningsdriehoek
Zeggenschap
Controle doelmatigheid
Als je in het bestuursrecht moet kijken hoe je een nieuwe regeling moet maken,
hoe je het park gaat aanleggen, hoe je een woonwijk gaat realiseren, moet je
altijd met die drie eisen die vanuit de rechtsstaat voortvloeien rekening houden.
Doelmatigheid: als overheid wil je doelmatig ter werk kunnen gaan. Niet
dat je 100 jaar moet procederen voordat het park aangelegd kan worden.
Zeggenschap: tegelijkertijd wil je ook dat de burgers in de omgeving
zeggenschap kunnen hebben over het project.
Controle: als er uiteindelijk beslissingen worden genomen wil je dat de
overheid gecontroleerd kan worden door de rechter.
Trias politica: wetgevende macht, uitvoerende macht, rechterlijke macht.
Waar plaats je het bestuur? Bestuursorganen zijn primair de uitvoerende
macht. Maar ze kunnen ook wetgevende en regelgevende bevoegdheden
hebben. Waardoor ze eigenlijk ook een deel worden van de wetgevende macht.
Bestuursorgaan (art 1:1 Awb lid 1)
Je hebt A en B organen.
A: een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
Het gevolg van het zijn van een a-orgaan is dat je voor al je handelen aan
het bestuursrecht (Awb) bent onderworpen.
B: een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Het gevolg van het zijn van een b-orgaan is dat is het alleen aan de Awb
word gebonden voor dat stukje waar ze met openbaar gezag zijn bekleed.
Het bekendste voorbeeld is dat van de garage. Stel je wilt een auto kopen. Hier
betaal je aan aanbetaling voor van €2000. Je komt een paar maanden later om je
,auto op te halen en je krijgt te horen dat de auto verkocht is aan iemand anders
die bereid was om €4000 aan te betalen. Kan je dan zeggen dat het in strijd is
met het gelijkheidsbeginsel of algemene beginselen van behoorlijk bestuur? Of
zegt de garagehouder dat die helemaal geen bestuursorgaan is wat betreft de
verkoop van de auto? Dat laatste. Een b-orgaan is alleen aan de Awb gebonden
waar ze met openbaar gezag is bekleed. Stel je gaat voor de APK-keuring. Je
collega heeft dezelfde auto, dezelfde staat en even oud die die tegelijk aanbied
voor de keuring. Die collega geeft onder de toonbank €1000 en die krijgt heel
snel het keuringsbewijs, en jij doet dat niet en de garagehouder gaat heel
moeilijk doen en de auto dreigen af te keuren. Dan kan je wel met het Awb
komen. Omdat die dan wel met het openbaar gezag is bekleed wat betreft dat
stukje.
Organen van rechtspersonen die krachtens het publiekrecht zijn ingesteld, zijn
ook a-organen. Universiteit Leiden is een publiekrechtelijke rechtspersoon. Als je
gaat kijken naar het BSA dan worden de studieadviezen uitgebracht door de
examencommissie van de bacheloropleiding, namens het faculteitsbestuur. Dat
is dan ook een a-orgaan. De hele Awb is daar dan ook voor van toepassing.
B-organen
Zijn ‘met openbaar gezag’ bekleed, dat wil zeggen zijn bevoegd eenzijdig
rechten of plichten voor een ander in het leven te roepen of bindend vast te
stellen. Je geeft aan een privaatrechtelijk rechtspersoon bepaalde bevoegdheden
om eenzijdig de rechtspositie te bepalen van een ander persoon of bedrijf. Dat
doe je niet zomaar, dat moet met waarborgen omkleed zijn en daarom is de Awb
daarop van toepassing. Dit is dus, anders dan bij a-organen, een materieel
criterium.
Schiphol-zaak
De overheid heeft enorm veel taken. Niet alles kan door de overheid, gemeente,
provincies worden gedaan. Het komt dan ook regelmatig voor dat de overheid
zegt we kiezen een privaatrechtelijke rechtspersoon uit die bepaalde
overheidstaken kan uitvoeren. Of die we subsidie geven om overheidsbeleid uit
te voeren.
Silicose is een ziekte die je kan oplopen als je steenkool delft. Het fijne stof
nestelt zich in je longen en kan er naar verloop voor zorgen dat je longen als het
ware versteend raken en dat je longen geen zuurstof meer kunnen doorgeven
aan je bloed. Veel mijnwerkers wilde gecompenseerd worden, daarom werd de
stichting Silicose opgericht. Die stichting had als taak om te kijken of iemand echt
door de mijnbouw ziek was geworden, hoeveel procent die ziek was geworden en
welk bedrag als compensatie redelijk was.
De stichting is een privaatrechtelijk rechtspersoon. Die stichting kreeg geld van
de overheid. de overheid gaf ook wel iets mee van een beleidskader. Sommige
mensen kregen volledige compensatie, omdat ze daadwerkelijk door de
mijnbouw ziek waren geworden. Andere mensen kregen geen of maar een
gedeelte compensatie omdat het niet of niet volledig door de mijnbouw kwam.
Die mensen gingen zich afvragen wat ze konden doen. Heb ik nou te maken met
een private rechtspersoon die mij weigert een uitkering te geven en moet ik
daartegen procederen bij de civiele rechter? Omdat het niet gaat om een besluit
in de zin van de Awb. Een besluit is alleen aan de orde als het afkomstig is van
een bestuursorgaan (1:3 Awb). Of zou je kunnen zeggen dat de stichting, ook al
is het een privaatrechtelijke organisatie, voeren ze een publiekrechtelijke taak
,uit. Compenseren van mijnwerkers die ziek zijn geworden door de staatsmijnen.
Ze voeren een openbare taak uit en moet je spreken van een B-orgaan.
Elke keer was er onduidelijkheid over de vraag of er een publieke taak aan
de orde was. steeds opnieuw was er veel discussie of een stichting een b-orgaan
was. De ene keer was het wel en de andere keer niet. Het was heel lastig voor
degene die wilde opkomen tegen besluiten van zo’n geldverstrekkende private
rechtspersoon en het was lastig voor de stichting zelf. Zijn die gebonden aan de
Awb als ze besluiten nemen of niet. Moeten ze een bezwaarprocedure inrichting
conform de Awb of niet. Kunnen mensen procederen bij de bestuursrechter of
moeten ze mij dagvaarden.
Deze discussie heeft ertoe geleid dat de raad van state in de zaak stichting
bevordering kwaliteit leefomgeving schipholregio een grote kamer instelde. Als
een zaak heel belangrijk is kan de afdeling bestuursrechtspraak van de raad van
state besluiten om het niet met 3 staatsraden te bepalen maar met een grote
kamer van 5 staatsraden. Waar ook collegeleden komen van CBB en centrale
raad van beroep. De Awb kent ook de mogelijkheid om een conclusie van de A-G
te vragen. Dat gebeurde hier ook.
Naar aanleiding van deze zaak is er een uitdieping van het b-orgaan.
Het advies van de A-G was als het om de vraag gaat of je te maken hebt met een
b-orgaan, kan dat in beginsel alleen aan de orde zijn als dat orgaan op grond van
de wet een bepaalde bevoegdheid/taak heeft gekregen. Als er geen wet is aan te
wijzen, dan is er in beginsel geen sprake van een b-orgaan. Daarvoor was het
nog wel eens zo dat er geen wettelijke regeling was te vinden, dat er toch werd
aangenomen dat het een b-orgaan was. Er was één uitzondering, stichtingen
waar met een deel overheidsgeld en een deel overheidsbeïnvloeding geld wordt
verstrekt aan derden. Onder strikte voorwaarden, hoewel er misschien geen wet
is waarin de taak wordt toebedeeld aan het orgaan, kan er toch sprake zijn van
een b-orgaan.
1. Financiële criterium. Twee derde of meer financiering van die specifieke
taak door a-organen. Mag uit verschillende potjes komen.
2. Materiële criterium. A-organen moeten ook overwegende invloed
hebben op criteria op grond waarvan de stichting beslist over de
toekenning van de gelden. Moet een beslissende stem hebben bij de
vaststelling en toepassing van de criteria.
Als aan beide is voldaan, dan gaat de uitzondering op.
Het komt voor dat de financiering zo wordt ingericht dat het net niet twee derde
is. Gevolg daarvan is dat als iemand niet tevreden is niet de Awb kan inroepen. Je
ziet een strategische omvang van het criteria. Voordeel is rechtszekerheid,
nadeel is dat er ontduikingsmogelijkheden zijn gecreëerd.
Maror-gelden
Toepassing van de jurisprudentie. Dit is een stichting die gelden uitkeert aan
oorlogsslachtoffers. Bij die stichting was een verzoek op grond van wet
openbaarheid bestuur binnengekomen. Kunt u maar eens alle documentatie
geven waarmee u beleid heeft gemaakt voor de toekenning van de gelden. Is
zo’n stichting een bestuursorgaan? Gelet op de invloed en financiering is het een
B-orgaan. Er was meer dan twee derde gefinancierd door a-organen. De minister
moest de regeling goedkeuren op grond waarvan de gelden werden verstrekt.
Dus overwegende invloed. Aan beide criteria voldaan, dus b-orgaan. Je valt onder
de Awb voor dat stukje onder de Awb (het verlenen van de gelden).
, Wat betekent dat voor de wob? Die zijn alleen van toepassing als het om
bestuursorgaan gaat. Als je een wob-verzoek indient bij de stichting en je wilt
informatie over het personeelsbeleid. Voor dat stukje zijn we geen
bestuursorgaan, een private stichting, dus vallen we niet onder de wob. Als een
journalist informatie wilt over de toekenning van de uitkering, voor dat stukje van
je b-orgaan en val je onder de wob.
Het bestuur moet vervolgens bezien of het wob-verzoek een bestuurlijke
aangelegenheid betreft.
Wat doen bestuursorganen zoal?
- Presterend bestuur. Bijvoorbeeld een bestuursorgaan dat subsidies
verstrekt.
- Dwingen/handhavend bestuur. Denk aan de autoriteit financiële
markten die aan een accountantbedrijf een boete oplegt omdat men
fouten heeft gemaakt bij de controles.
- Bestuur ter uitvoering van EU recht. De Europese Unie gebruikt ook
veel Nederlandse bestuursorganen om Europese beleidsdoelstellingen in
Nederland ten uitvoer te leggen.
- Schadeveroorzakend bestuur. Schade kan op rechtmatige manier
worden toegebracht. De metro is jarenlang afgesloten geweest. Op zich
was het rechtmatig, bestemmingsplan, vergunningen verleend. De
winkeliers hadden een grote schade omdat klanten hun winkel niet meer
konden bereiken. Dan heb je een bestuur dat ter uitvoering van
beleidsdoelstellingen schade veroorzaakt. Is er een grondslag om daar
vergoeding voor te krijgen, schadevergoeding bij rechtmatige daad. Maar
de overheid kan ook onrechtmatig handelen. De overheid kan een
vergunning verlenen voor de aanleg van een bepaalde spoorlijn. Die
vergunning wordt verleend en uitgevoerd, woonwijk wordt gesloopt, en
later blijkt dat de vergunning nooit had mogen worden verleend. Er is dan
onrechtmatig schade toegebracht. De bewoners van die wijk hebben
schade geleden. Die kunnen op grond van de onrechtmatige daad schade
verhalen.
- Bestuur door middel van privaatrecht.
Hoe komen zij aan bevoegdheden?
Legaliteitsbeginsel: veel overheidsoptreden heeft een grondslag in de
wet nodig.
De overheid, anders dan een privé persoon, die mag alles tenzij de wet het
verbied, mag niks tenzij de wet het bestuursorgaan de bevoegdheid geeft.
Daarom is het legaliteitsbeginsel in het leven geroepen om te voorkomen dat de
overheid zonder dat daar waarborgen voor zijn de levens van de burgers gaat
bepalen. Je mag niks tenzij grondslag in de wet. Dat is voor veel
overheidsoptreden, maar niet in alle gevallen.
De waarborg dat er een wettelijke grondslag voor moet zijn is rechtstreeks met
de zeggenschap verbonden. Want zo’n wettelijke basis kan alleen gecreëerd
worden met medewerking van het betrokken democratisch vertegenwoordigende
orgaan. Op rijksniveau, de formele wetgever, het parlement. Op provinciaal
niveau de provinciale staten. Op gemeentelijke niveau de gemeenteraad. Pas als
de democratische organen met meerderheid hebben gezegd ja die wettelijke
basis om te mogen ingrijpen in de rechtspositie, we zijn ermee akkoord dan pas
is die er. Er moet een democratische legitimatie zijn.
De democratische legitimatie kan ook heel makkelijk zijn. Als je in de
tweede kamer zit waar één partij de meerderheid heeft, wat voor waarborg is er
