Bestuursprocesrecht in vogelvlucht
Hoofdstuk 1 – bestuursprocesrecht
Onder bestuursprocesrecht wordt verstaan het geheel van procedureregels in verband met de
rechtsbescherming tegen besluiten van bestuursorganen. In het boek gaan we uit van het
bestuursprocesrecht in brede zin, het gaat dan om het proces van besluitvorming door het openbaar
bestuur, de rechtsbescherming tegen die besluiten en de oordeelsvorming door de rechter.
De bronnen van het bestuursprocesrecht lopen hiërarchisch als volgt: 1. Internationaal recht, 2.
Grondwet, 3. Bijzondere wetten, 4. Algemene wet bestuursrecht (Awb), 5. Lagere regelgeving. De
Awb is de belangrijkste wet voor het bestuursprocesrecht.
Centrale begrippen in het bestuursprocesrecht zijn besluit, bestuursorgaan en belanghebbende.
Degene wiens belang rechtstreeks is betrokken bij een besluit van een bestuursorgaan kan daartegen
opkomen en hierover een oordeel vragen aan de rechter -> belanghebbende. Het bestuursorgaan dat
het besluit heeft genomen kan zich tegen het beroep van de belanghebbende verweren voor de
bestuursrechter in een verweerschrift. Voordat de bestuursrechter echter om een oordeel kan
worden gevraagd, moet het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen (of een ander
bestuursorgaan), eerst het zogenoemde primaire besluit heroverwegen. Het bestuursorgaan moet
daarbij in beginsel nieuwe feiten en omstandigheden betrekken die na de totstandkoming van het
primaire besluit bekend zijn geworden en moet de besluitvorming dus geheel overdoen. -> ex nunc
Het is de taak van de bestuursrechter om een onafhankelijk oordeel te geven over de rechtmatigheid
(of de beslissing op bezwaar in strijd is met het recht) van het besluit dat het bestuursorgaan na de
heroverweging heeft genomen. De bestuursrechter toetst niet over de doelmatigheid, dat is het
beleid van de bestuursorgaan (trias politica).
De bestuursrechter toetst de rechtmatigheid van een besluit ex tunc, dat wil zeggen op het moment
dat het werd genomen. Het bestuursorgaan heroverweegt de rechtmatigheid en doelmatigheid van
het besluit in ex nunc, dat wil zeggen naar het huidige moment (dus met nieuwe feiten en
omstandigheden).
De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Uitgangspunt
hierbij is rechtspraak in 2 instanties. Dat wil zeggen dat een belanghebbende in beroep een oordeel
van de rechter kan vragen en daarna, in hoger beroep, opnieuw een oordeel van een andere, hogere
rechter. In het bestuursprocesrecht geldt geen verplichte procesvertegenwoordiging (mag
desgewenst door een rechtsbijstandsverlener).
Een belangrijk beginsel in het bestuursprocesrecht is het verbod van reformatio in peius. Hiermee
wordt voorkomen dat degene die opkomt tegen een besluit van een bestuursorgaan door zijn actie
nadeliger uit zal komen.
Een andere vorm van geschilbeslechting van bestuursprocesrecht is mediation, waarbij een mediator
partijen begeleidt en stimuleert om zelf een oplossing te zoeken voor het geschil.
Als het bestuursorgaan het besluit moet heroverwegen, zijn hiervoor 2 procedures: de
bezwaarprocedure en de procedure van het administratief beroep. Bij een administratief beroep doet
de belanghebbende een beroep op de ‘administratie’. Dit is een oud woord voor het openbaar
bestuur. Bezwaar en administratief beroep zijn beide voorzieningen bij het openbaar bestuur, waarbij
,een bestuursorgaan door de belanghebbende wordt gedwongen tot heroverweging van het besluit.
Een van deze 2 voorprocedures moet worden doorlopen voordat een oordeel van de rechter kan
worden gevraagd.
Bezwaar wordt ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, administratief
beroep wordt ingesteld bij een ander, meestal een hoger bestuursorgaan. Beide procedures bieden
rechtsbescherming aan belanghebbenden, bevorderen dat standpunten duidelijk worden en
misverstanden worden opgehelderd. Dit heet de zeeffunctie, waarmee een onnodig beroep bij de
rechter kan worden voorkomen.
In de bezwaarprocedure en/of de procedure van administratief beroep toetst het bestuursorgaan het
bestreden besluit in beginsel ex nunc op grondslag van het bezwaar of beroep, waarbij zowel de
rechtmatigheid als de doelmatigheid van het primaire besluit wordt heroverwogen. Tegen deze
beslissing kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.
Art. 8:6 Awb bepaalt dat tegen bestuursrechtelijke besluiten beroep kan worden ingesteld bij de
rechtbank, tenzij een van de andere bestuursrechters bevoegd is die zijn genoemd in hoofdstuk 2 van
de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. De andere bestuursrechters zijn de ABRvS, de CRvB,
de CBB en het Gerechtshof. Elk van de 11 rechtbanken in Nederland heeft een sector bestuursrecht
waar alleen geschillen op het gebied van het bestuursrecht worden behandeld. Het beroep wordt
behandeld en beslist door de kantonrechter bij de rechtbank. Tegen de uitspraak van de rechtbank
kan hoger beroep worden ingesteld, waarna een andere rechter zich over de zaak buigt.
De ABRvS is in art. 8:105 BW aangewezen als hogerberoepsrechter, behalve voor besluiten waarvoor
de CRvB, het CBB of het Gerechtshof als hogerberoepsrechter aangewezen zijn (hoofdstuk 4 van de
Bevoegdheidsregeling bestuursprocesrecht). De bestuursrechter toetst de rechtmatigheid van
besluiten ex tunc.
De bestuursrechter toetst het bestreden besluit op basis van het beroepschrift, verweerschrift en
andere stukken die door een belanghebbende of bestuursorgaan zijn aangedragen. Voordat de
rechter het beroep inhoudelijk beoordeelt gaat hij na of hij absoluut of relatief competent is, dat wil
zeggen of hij in het algemeen mag oordelen over een bepaald soort zaak en of hij in het specifieke
geval hiertoe bevoegd is. Betaling van griffierecht en het doorlopen van een verplichte voorprocedure
zijn extra ontvankelijkheidseisen.
De bestuursrechter kan zelf een nieuw besluit nemen bij de uitspraak, of het bestuursorgaan
opdragen om een nieuw besluit te nemen. De bestuursrechter kan lopende de procedure, op verzoek
van een partij, een voorlopige voorziening treffen. Hij doet dan als voorzieningenrechter een
voorlopige uitspraak ten aanzien van het bestreden besluit.
De burgerlijke rechter heeft in het bestuursprocesrecht een zogenoemde vangnetfunctie voor de
gevallen waarin de bestuursrechter geen of onvoldoende rechtsbescherming biedt, omdat de Awb of
een bijzondere wet geen bestuursrechtelijke voorziening bevat.
De rechter moet altijd kijken naar de competentie, ontvankelijkheid en gegrondheid van het
ingestelde beroep. Op Europees niveau oordeelt het EHRM over vermeende schending van
mensenrechten. Het HvJ EG geeft in een prejudiciële beslissing uitleg over het gemeenschapsrecht.
Voorbereiding van een beschikking
, Hoofdstuk 2 – bestuursprocesrecht
Art. 1:3 lid 1 Awb verstaat onder een besluit: ‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan,
inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling’. De vereisten van een besluit zijn dus:
1. Er is een beslissing
2. Genomen door een bestuursorgaan
3. Schriftelijk
4. Rechtshandeling (gericht op een rechtsgevolg)
5. Publiekrechtelijk
Op de eis dat een besluit op schrift moet zijn gesteld, geldt soms een uitzondering. Art. 5:31 Awb stelt
dat in een spoedeisen geval ook zonder voorafgaande last (hiermee wordt de schriftelijke beslissing
bedoelt) en zelfs zonder besluit bestuursdwang (art. 5:21 Awb) kan worden toegepast.
Op de eis dat een besluit gericht moet zijn op een rechtsgevolg geldt een aantal uitzonderingen. Soms
wordt er geen recht verkregen, noch een plicht opgelegd, waardoor er feitelijk geen rechtsgevolg is.
Het tweede lid van art. 1:3 Awb biedt in dit geval de oplossing. Het gaat hier namelijk om een
beschikking, dat wil zeggen een besluit dat is gericht op een individueel geval. Als er geen
rechtsgevolg ontstaat kan er op grond van art. 1:3 lid 2 Awb toch een besluit zijn.
Ook de schriftelijke weigering om een besluit te nemen is een besluit in de zin van de Awb. Hoewel er
geen concreet rechtsgevolg in het leven wordt geroepen, heeft de wetgever de schriftelijke weigering
om een besluit te nemen in art. 6:2 sub a Awb gelijkgesteld met een besluit. Hetzelfde geldt voor het
niet tijdig nemen van een besluit (sub b). De wetgever creëert hiermee een zogenoemd fictief besluit.
Ten slotte stelt art. 8:2 lid 1 onder a Awb voor een beroep op de rechter niet alleen besluiten maar
ook handelingen van een bestuursorgaan waarbij een ambtenaar belanghebbende is gelijk aan een
besluit, bijv. het geven van een opdracht door een leidinggevende.
Het is van belang om te weten wanneer we met een besluit te maken hebben, want alleen over een
besluit (niet alle overigens) kan een oordeel van de bestuursrechter worden gevraagd.
Aanvraag
Een bestuursorgaan kan een beslissing nemen als hiertoe een aanvraag is gedaan. Het wetboek
definieert een aanvraag als: een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. Alleen als
het verzoek afkomstig is van een belanghebbende kan er een besluit in de zin van de Awb ontstaan.
Een belanghebbende is degene wiens besluit rechtstreeks bij een besluit is betrokken (art. 1:2 Awb).
Bij een belanghebbende geldt het OPERA-criterium -> Objectief bepaalbaar belang, Persoonlijk
belang, Eigen belang, Rechtstreeks belang, en Actueel belang.
Afdeling 4.1.1 Awb bevat voorschriften voor het indienen van een aanvraag. Een aanvraag tot het
geven van een beschikking moet in beginsel schriftelijk worden ingediend bij het bestuursorgaan dat
bevoegd is op de aanvraag te beslissen (art. 4:1 Awb). De vereisten van een aanvraag staan vermeld
in art. 4:2 Awb.
Art. 2:15 Awb biedt een bestuursorgaan de mogelijkheid om zelf te beslissen dat een aanvraag langs
elektronische weg kan worden ingediend, behalve als de wet dit niet toelaat (art. 2:13 Awb). Hierbij is
, de vereiste van een handtekening, een geavanceerde elektronische handtekening (digitale
handtekening) ook geldig. Dit is een persoonlijke code die kan worden opgevraagd bij de overheid en
die met een publieke sleutel kan worden gecontroleerd op echtheid en identiteit van de
ondertekenaar. Het verzoek om een beschikking moet worden ingediend door de belanghebbende of
zijn gemachtigde. Het bestuursorgaan kan hierbij om een schriftelijke machtiging vragen (art. 2:1 lid 2
Awb).
Een bestuursorgaan kan ook ambtshalve een beslissing nemen, wat betekent op eigen initiatief (bijv.
een belastingaanslag).
Beoordeling van de aanvraag
Als de aanvraag voldoet aan alle formele eisen, dan kan de aanvraag in behandeling worden
genomen. Als dit niet het geval is, is er sprake van een ongenoegzame aanvraag en kan het
bestuursorgaan besluiten om de aanvraag niet te behandelen. Het bestuursorgaan kan een aanvraag
ook buiten behandeling laten als de aanvrager onvoldoende gegevens verstrekt om een beslissing op
de aanvraag te kunnen nemen, of wanneer het een elektronische aanvraag is die niet voldoet aan de
eisen.
Voordat er wordt besloten om de aanvraag niet te behandelen, moet het de aanvrager in de
gelegenheid stellen om de aanvraag aan te vullen binnen de termijn die het bestuursorgaan stelt ->
hersteltermijn.
Er kan nog een andere aanleiding zijn om een aanvraag buiten behandeling te laten, namelijk als de
leges niet zijn betaald. Leges is een soort belasting voor de behandeling van een aanvraag door het
bestuursorgaan. Ook als de gevraagde vergunning niet verleend wordt, moet je leges betalen. Ten
slotte moet er bekeken worden of de aanvraag bij het juiste bestuursorgaan is ingediend. Als dit niet
het geval is, dan moet de aanvraag worden doorgezonden naar het juiste bestuursorgaan ->
doorzendplicht.
Zorgvuldige voorbereiding
Bij de voorbereiding van een besluit speelt het zorgvuldigheidsbeginsel een belangrijke rol. Bij hun
handelen moeten bestuursorganen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb) in acht
nemen. Het zorgvuldigheidsbeginsel is een van deze abbb, wat bepaalt dat een bestuursorgaan een
besluit zorgvuldig moet voorbereiden (art. 3:2 Awb). Het zorgvuldigheidsbeginsel verlangt van een
bestuursorgaan dat het relevante gegevens verzamelt en deze, indien nodig, door de aanvraag laat
aanvullen. Daarnaast moet worden beoordeeld of uitgebrachte adviezen zorgvuldig tot stand zijn
gekomen.
Het zorgvuldigheidsbeginsel vereist dat het bestuursorgaan de aanvrager en eventuele andere
belanghebbenden in bepaalde gevallen de gelegenheid biedt om hun mening (zienswijze) te geven
voordat op de aanvraag wordt beslist -> hoorplicht -> art. 4:7 en 4:8 Awb. Art. 4:7 Awb vertelt
wanneer een bestuursorgaan verplicht is om een belanghebbende te horen. Als iemand verplicht is
om zelf ontbrekende gegevens te verstrekken en dit niet doet, hoeft hij niet gehoord te worden.
