Financial management and accounting in
the public sector
Inhoud
H1. The context of managing public money ........................................................................... 2
H2. Public sector budgeting ................................................................................................... 6
H3. Taxation and other sources of income ...........................................................................13
H4. Controlling income and expenditure ...............................................................................18
H5. Costing and project appraisal .........................................................................................23
H6. Partnerships and contracts ............................................................................................27
H7. Measuring performance and value for money ................................................................33
H8. Accountability and financial reporting .............................................................................38
H9. Audit ..............................................................................................................................44
H10. Conclusion ...................................................................................................................48
Kelly, J., & Wanna, J. (2000). New Public Management and the politics of government
budgeting. International Public Management Review, 1(1), 33-55. .......................................49
Brown, R. E., Myring, M. J., & Gard, C. G. (1999). Activity‐Based Costing in Government:
Possibilities and Pitfalls. Public Budgeting & Finance, 19(2), 3-21. .......................................51
Hoofdstuk 10. Groot & Van Helden (2012) ...........................................................................54
Hoorcollege 1. ......................................................................................................................61
Hoorcollege 2. ......................................................................................................................66
Hoorcollege 3. ......................................................................................................................72
Hoorcollege 4. ......................................................................................................................76
Hoorcollege 5 .......................................................................................................................81
Begrippenlijst ........................................................................................................................85
,H1. The context of managing public money
Public Benefit Entities (PBE):
- Doel is om te voorzien in goederen en diensten aan verschillende ontvangers
- Hebben geen aandelen die verhandeld kunnen worden
- Grote groep van stakeholders
- De inkomsten komen vaak voort uit belastingen
- Kapitale middelen bedoeld om services te leveren, niet bedoeld om te investeren
Publiek geld is al het geld dat in het bezit komt van of wordt verdeeld door een publieke
organisatie en geld dat is opgehaald door een private organisatie die dat doet onder
statutaire autoriteit.
In private sector is geld het doel, in publieke sector is geld een middel om doel te bereiken.
Publiek geld bestaat niet alleen uit belastingen.
Publieke sector spendeert 30% van het Bruto Binnenlands Product (BBP/GDP). Hoe meer
ontwikkeld het land, hoe hoger dit percentage.
Nutsbedrijven (gas, elektriciteit, water) behoren tot de publieke sector, ook al zijn deze van
private stakeholders.
Outsourcing van diensten als schoonmaken, catering of ICT valt ook onder de publieke
sector, omdat de uitgaven hiervoor door de overheidsinstanties gedragen worden.
Waar komt het geld vandaan?
- Voornamelijk belastingen en plichten
- Ook fee’s (paspoort): je krijgt er direct iets voor terug.
- Investeringen, rente, dividend
- Donaties (zie hoofdstuk 3)
- Lenen (obligaties)
Waar wordt publiek geld aan uitgegeven?
Publieke sector biedt goederen en diensten die wenselijk zijn maar niet effectief worden
aangeboden door de vrije markt. publieke goederen en merit goods (bemoeigoederen).
Publieke goederen zijn niet-rivaliserend en niet-uitsluitbaar, bv. lantaarnpalen.
- Niet-rivaliserend: gebruik van het goed vermindert de beschikbaarheid voor anderen
niet.
- Niet-uitsluitbaar: niemand kan worden uitgesloten van de voordelen van het goed.
Kan leiden tot het probleem van free riding, omdat mensen niet kunnen worden uitgesloten.
Merit goederen: wel rivaliserend en wel uitsluitbaar. Op de markt zouden deze goederen te
weinig geproduceerd worden, omdat zij:
- Positieve externe effecten hebben voor de gehele samenleving, waar de individu die
het koopt geen rekening mee houdt. under supply.
- Individuen proberen hun korte termijn-voordeel te maximaliseren, waarbij zij de lange
termijn voordelen die deze goederen opleveren vergeten.
- Negatieve externe effecten over supply.
,Overheid gaat markt reguleren. Als er een compleet vrije markt zou zijn, dan zouden
bedrijven geen geld uitgeven aan vermindering van vervuiling van machines.
Natuurlijke monopolies zoals nutsbedrijven waarbij er een hoge kapitaal investering nodig
was. Vroeger overheid eigenaar van deze monopolies, tegenwoordig heeft de voorkeur dat
de private sector deze organisaties bezit met reguleringen van de overheid. Dit voorkomt dat
monopolies een (te) hoge prijs voor hun diensten gaan vragen.
Doelen Publiek Financieel Management (PFM):
- Behouden van een duurzame financiële positie.
- Het effectief verdelen van geld aan sectoren, ministeries, departementen, projecten
en programma’s.
- Het efficiënt aanbieden van publieke goederen en diensten.
Naast dat er verantwoording afgelegd moet worden voor het gebruik van belastinggeld, is er
tegenwoordig ook veel nadruk op transparantie. Transparantie is makkelijker door de
moderne technologieën en de open databases van landen waar publieke uitgaven te
raadplegen zijn.
Burgers verwachten meer van de publieke sector dan de private sector. De relatie is anders:
bij de private sector is er sprake van een directe transactie, en in de publieke sector niet.
Publieke waarde
Wanneer er publiek geld gaat naar een organisatie, dan moet deze organisatie publieke
waarde leveren. Drie vragen van Moore bij publieke waarde (strategic triangle):
- Wordt het publiekelijk gewaardeerd?
- Wordt het politiek en juridisch gesteund?
- Is het administratief en operationeel haalbaar?
In de private sector is het doel in geld uit te drukken (winst maken), bij PBE komt hierbij ook
publieke waarde creëren.
Waarde van een manager in de private sector kan je meten in getallen: hoeveel winst is er
gemaakt, prijs van aandelen, etc.
Waarde van een manager in de publieke sector is minder duidelijk. Je gaat meten hoeveel
publieke waarde er is gecreëerd. Dit is niet gelijk aan hoe veel geld er aan uitgegeven is,
want dat zou betekenen dat meer geld uitgeven ook voor meer publieke waarde zorgt. Het
doel is dat de publieke waarde ten minste net zo groot is als de waarde van de bronnen
gebruikt zijn. Er wordt gekeken naar de effectiviteit van de organisatie in het omzetten van
input naar output.
Financieel management onder New Public Management
New Public Management (NPM): principes van de private sector ook toepassen op de
publieke sector.
Private sector: als je voor de investering meer geld terug krijgt, dan doe je het.
Publieke sector: beslissingen maken aan de hand van drie vragen:
- Zijn deze uitgaven binnen de regels? autoriteit
- Kunnen we het betalen? capaciteit
- Zijn de uitgaven waardevol? waarde
,Zeven beleidsdoctrines New Public Management:
- Hands-on professioneel management
o Geschikte mensen aan de top, de vrijheid om te managen.
o Vervangt de vrijwillige basis, wat rationaliteit in de organisatie kan vergroten.
o Publieke managers moeten meer financiële vaardigheden hebben.
o Meer accountants in publieke organisaties
o Eisen aan de CFO (kennis, ervaring).
- Expliciete prestatie standaarden en maatregelen; performance measurement
o Implementeren van financiële prestatie indicatoren, zoals kosten per eenheid
of per inwoner.
- Focus op output en resultaten
o Publiek manager moet financiële rapporten combineren met andere prestatie
resultaten om de productiviteit te kunnen meten.
o Link tussen Performance Management System (PMS) met financiële
indicatoren.
- Decentralisatie en delegatie van financiële verantwoordelijkheid
o Bij NPM meer macht bij lokale eenheden.
o Devolving financial skills: manager ook op de hoogte van de financiën.
- Toenemende competitie
o Een derde partij gebruiken voor het leveren van diensten of goederen.
- Management technieken uit de private sector
o Verbreding van de rol van de financiële afdeling
o Van financial accounting naar management accounting
o Het gebruiken van bepaalde technieken (balanced scorecards. ABC-costing)
- Meer discipline en zuinigheid in het gebruik van resources
o Gericht op efficiency.
o Gericht op waarde voor je geld.
Belangrijke concepten
Double-entry bookkeeping: elke transactie heeft twee zijden, debit en credit, die elkaar
uitbalanceren.
Debit: geld dat weggaat (salaris, investeringen, stocks).
Credit: geld dat binnenkomt (inkomen).
Cash accounting: je boekt iets pas als de betaling daadwerkelijk gedaan is (vooruitbetaald).
Geeft geen volledig inzicht in de financiële status van de organisatie, alleen of er een positief
of negatief saldo is. Dit is niet voldoende accuraat voor PBE.
Accrual accounting: de gevolgen van transacties worden verwerkt in het boekjaar waarin
zij zich voordoen en niet wanneer de daarmee samenhangende uitgaven worden gedaan.
Uitgave wordt verwerkt op het moment dat het product ontvangen is, niet wanneer het geld is
uitgegeven. Afschrijvingen van bv. gebouwen over de tijd dat het gebouw ook gebruikt wordt.
Accrual accounting geeft een beter inzicht in de financiële status, omdat het ook
verplichtingen in de toekomst laat zien.
,Capital expenditure: uitgaven aan projecten met een lange termijn effect voor de
organisatie (grond, gebouwen). In de private sector leveren dit soort uitgaven op de lange
termijn vaak geld op, maar dat is in de publieke sector niet altijd het geval (bv. park).
Als PBE geld geeft aan andere organisatie om grote uitgaven te doen, dan staat daar niets
tegenover (het park is dan niet van hen). In dit geval wordt het vaak opgeschreven als
operationele kosten.
Operationele kosten/inkomsten: kosten voor het draaiende houden van de organisatie
(salaris, auto’s, rente, belastingen).
Balance sheet (or statement of financial position): biedt een snapshot van een
organisatie en is een onderdeel van accrual accounting Wordt vaker gebruikt in de private
sector omdat het inzicht geeft in de financiering van een bedrijf.
Cash flow statement: geeft een overzicht van de verandering tussen twee balance sheets.
,H2. Public sector budgeting
Wat is een begroting?
Simpele definitie begroting: het plan in financiële termen.
Uitgebreide definitie begroting: een begroting is een plan om voor de vervulling van de
programma’s gerelateerd aan doelstellingen en doelen binnen een bepaalde tijdsperiode,
inclusief een schatting van noodzakelijke bronnen en een inschatting van de beschikbare
bronnen. Meestal vergeleken met periodes uit het verleden en toekomstige behoeften.
Begroten in de publieke sector
Het doel van een PBE is publieke waarde creëren, in de begroting staan de plannen, dus de
begroting laat zien hoe de PWE publieke waarde gaat creëren. Daarom als parallel van
Moore’s strategische driehoek, ook een begrotingsdriehoek:
- Inkomen en leningen;
- Uitgaven en investeringen;
- Goedkeuring.
Klassieke regels van begroten:
- Eenheid. Er is één begroting voor de organisatie als geheel en alle uitgaven worden
hieraan getoetst.
- Begroting is in balans. Het geheel van uitgaven moet worden gecompenseerd door
inkomsten.
- Non-hypothecation van inkomen. De belasting wordt geheven door organisatie als
geheel om de begroting als geheel te financieren.
- Bruto uitgaven principe. Er wordt begroot op basis van bruto-inkomsten en bruto-
uitgaven. Dit zorgt ervoor dat het niet loont om extra uitgaven te doen als er extra
geld binnenkomt.
- Annuality / jaarperiodiciteit. Een begroting valt binnen een jaar en alle uitgaven
moeten binnen dat jaar gedaan worden.
- Specificatie. Een centraal orgaan of CFO stelt regels op die budgethouders moeten
volgen en mogen niet schuiven in de begroting.
Begrotingen in de publieke sector bevat altijd politiek.
- Het alloceren van geld naar gelang van de concurrerende prioriteiten.
- Altijd issues van eerlijkheid en sociale gerechtigheid.
- Nationaal niveau: verdelen van geld (via belasting naar sociaal stelsel).
In de publieke sector is altijd schaarste en onzekerheid wat betreft begrotingen. Een
begroting is de uitkomst van een politiek debat over prioriteiten.
Vorm en inhoud van een begroting
Begroting wordt vaak aangevuld met ondersteunende documenten.
- Beleidsdocument: geeft uitleg over de strategische doelen en de impact van de
begroting op de verschillende beleidspunten.
- Informatie over de gemaakte assumpties, zoals rentetarieven.
, - Verslag over financiële risico’s, zoals een gevoeligheidsanalyse over de gemaakte
assumpties of informatie over garanties en voorwaardelijke verplichtingen.
- Vergelijking met voorgaande jaar.
- Een toekomstvisie over de geraamde inkomsten en uitgaven voor de komende jaren.
Financiële informatie kan gepresenteerd worden in objectieve of subjectieve termen.
- Objectief: inkomsten en uitgaven worden geanalyseerd in termen van de output en
diensten of kapitaalprojecten.
o Per afdeling, per cursus.
o Vooral voor externe partijen belangrijk.
- Subjectief: de analyse is in termen van input, zoals werknemerskosten.
o Onderwijzend personeel, management team.
o Vooral intern belangrijk.
Begroten is significanter in de publieke sector dan in de private sector
Twee hoofdredenen:
- Begroten is onderdeel van het verantwoordingsproces
o Belastingbetalers willen weten wat een PBE van plan is met hun geld.
o Bij een private organisatie is de begroting een intern stuk (behalve bij
beursbedrijven).
o De huidige stand van zaken van een PBE wordt getoetst aan de begroting, en
dit wordt ook gepubliceerd.
- Raadpleging en stakeholder-participatie
o Overheden kunnen burgers raadplegen bij het opstellen van de begroting.
o Doel is om eigenaarschap van en kennis over de begroting te verhogen.
Participatieve begroting: inwoners laten meebeslissen over de begroting stapje verder
dan raadpleging. Dit helpt om problemen beter te begrijpen, en verbindt dat wat het publiek
belangrijk vindt met de capaciteiten van de organisatie. creëert publieke waarde.
Voordelen:
- Vergroot de geloofwaardigheid en eigenaarschap.
- Begroting kan reageren op publieke behoeftes.
Nadelen:
- Bepaalde (vaak zeer zichtbare) onderdelen worden overbelicht.
- Wispelturigheid: afhankelijk van welke mensen dat jaar hun mening geven. is geen
probleem als het gaat om besteedbaar geld, wel een probleem als het gaat om de
core operating budget.
- Risico op ondermijning van expertise van professionals.
Het gebruik van begrotingen
Plannen
- De begroting komt overeen met de plannen van de PBE.
, - Balans betekent niet dat tegenover alle inkomsten ook een uitgaven staat, er kunnen
ook reserves gepland worden. Een jaar met een begrotingstekort is dan ook minder
erg, want dan kunnen reserves opgemaakt worden.
- Er is sprake van duurzaamheid op de middellange en lange termijn verder kijken
dan alleen het aankomende jaar.
Autoriseren van uitgaven
- Nadat de begroting wordt aangenomen is het een juridisch bindend document.
- Delegatie van financiële verantwoordelijkheid van accountants naar publiek
managers (komt voort uit NPM). Begroting laat zien hoeveel een manager mag
uitgeven.
- Een begroting geeft duidelijke regels aan, grote wijzigingen moeten politiek getoetst
worden.
- Minder uitgaven in het ene gebied mag niet leiden tot meer uitgaven op andere
gebieden. Manager mag dit niet zelf bepalen, organisatie heeft zeggenschap.
- Laat geen ruimte voor schuiven tussen componenten.
Prestaties meten
- Belangrijk om huidige situatie te vergelijken met de begroting.
- Soms lastig omdat niet alles meetbaar is.
- Begroting kan ook dienen als toets van financiële gezondheid van een PBE. Kritieke
dimensies:
o Geloofwaardigheid van de begroting; realistisch en geïmplementeerd zoals
bedoeld.
o Volledigheid en transparantie.
o Op beleid gebaseerde budgettering.
o Voorspelbaarheid en controle bij de uitvoering van de begroting.
o Boekhouding, opname en rapportage.
o Externe controle en audit.
- Gaps in publiek financieel management in ontwikkelingslanden:
o De facto gap: regels zijn goed, maar de implementatie is zwak.
o Deconcentrated gap: centrale organisaties zijn goed, maar gedecentraliseerde
/ lokale organisaties zijn zwak.
o Downstream gap: budgetontwikkeling is sterker dan budgetuitvoering.
Controleren
- Maandelijkse controles, maar niet alles simpel delen door 12 (periodieke kosten).
Communiceren
- Juridische verplichting tot openbaren.
- Noodzakelijk voor de ontwikkeling van samenwerkingen.
- Geeft inzicht in ‘wie doet wat’ in een lokale omgeving.
Het motiveren van managers
- In tegenstelling tot private sector leiden financiële prestaties niet gelijk tot beloning.
- Betrokkenheid bij het opstellen van een begroting creëert eigenaarschap.
- Goed omgaan met bezuinigingen erg van belang.
