Samenvatting Bestuurskunde - Tentamen 2 - Erinn de Bok
Hoofdstuk 1 - De wereld van het openbaar bestuur
1.4 Wat is openbaar bestuur?
Welke personen en organisaties wel of niet tot het openbaar bestuur behoren, is niet altijd duidelijk.
➢ Openbaar bestuur = het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij
○ In de beperkte opvatting refereert dit naar de overheid
○ In de ruime opvatting refereert dit ook naar organisaties die niet tot de overheid behoren,
maar wel een publieke taak vervullen
Besturing komt van sturen, waarbij het in dit geval gaat om het tot stand brengen en uitvoeren van
beslissingen. Het woord ‘openbaar’ heeft te maken met de reikwijdte van deze beslissingen.
➢ Bestuurlijke beslissingen hebben meestal een bindend karakter voor alle leden van de
samenleving op een bepaald grondgebied en de naleving ervan kan worden afgedwongen.
We kunnen grofweg drie logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden:
● Staat: het dienen van het algemeen belang
● Middenveld: doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn maar ook niet binnen de overheid
vallen
● Markt: het leveren van producten en diensten op commerciële grond
De grenzen tussen de drie velden zijn vaag en soms worden organisaties of activiteiten van het ene veld
naar het andere veld verplaatst.
➢ Als een publieke organisatie privaat wordt, heet dit privatisering, liberalisering of vermarkting.
➢ Als een private organisatie publiek wordt, heet dit nationalisering of verstatelijking.
Overheidsorganisaties bestaan grofweg uit een politieke leiding en ambtenaren.
● De politieke leiding omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct of indirect
verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen vertegenwoordigende organen.
● Ambtenaren zijn ondergeschikt aan de politieke leiding en dienen deze bij te staan en uitvoering
te geven aan politieke beslissingen.
Het maatschappelijk middenveld is een veld van organisaties dat zich tussen de overheid aan de ene
kant en de bedrijven en individuele burgers aan de andere kant bevindt. Deze organisaties hebben een
private rechtsvorm maar zijn toch betrokken bij het openbaar bestuur.
➢ Eén type middenveldorganisaties vervult een bepaalde maatschappelijke functie, dit zijn private
organisaties met een publieke taak.
➢ Een ander type middenveldorganisaties behartigt een bepaald belang of ideeël doel en zijn bij het
openbaar bestuur betrokken omdat ze het beleid proberen te beïnvloeden.
Het indelen van organisaties in het maatschappelijk middenveld of als behorend bij de overheid staat
bekend als de kernaanpak. Volgens deze benadering is het belangrijkste verschil tussen publieke en
niet-publieke organisaties de rechtstatelijke vorm (publiek- of privaatrechtelijke grondslag).
● Een voordeel van de aanpak is dat het de grootste verschillen tussen organisaties benadrukt
● Een nadeel van de aanpak is dat veel organisaties zowel publieke als private kenmerken hebben
Barry Bozeman spreekt van publicness, ofwel ‘de mate van publiekheid’. Volgens deze aanpak zijn er
geen puur publieke of puur private organisaties. De dimensionale aanpak maakt een onderscheid tussen
drie verschillende dimensies:
● Eigenaarschap: dit gaat om de publiekrechtelijke of privaatrechtelijke grondslag
● Bekostiging: is de financiering publiek, privaat of een combinatie van beide
, Samenvatting Bestuurskunde - Tentamen 2 - Erinn de Bok
● Politieke controle: een hoge mate van politieke controle betekent dat politieke gezagsdragers de
prioriteiten van de organisatie stellen en dat de organisatie deze opvolgt. Sommige private
organisaties staan echter onder meer politieke controle dan publieke organisaties.
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
De verticale dimensie van openbaar bestuur geeft aan dat het openbaar bestuur op meerdere niveaus
van omvattendheid kan bestaan: gemeente, provincie, staat, internationale regio, etc.: het gaat om
territoriale bestuurslagen. De horizontale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de
overheid zelf betaat, maar ook uit maatschappelijke organisaties. Multi-level governance voegt beide
dimensies samen: besturen vindt plaats op meerdere schaalniveaus en gebeurt door zowel overheden
als andere partijen.
Het is soms moeilijk te bepalen welke bestuursactiviteiten op welk niveau moeten plaatsvinden en hoe de
verschillende niveaus met elkaar in verbinding staan. De huidige inrichting van het Nederlandse
binnenlands bestuur is grotendeels gestoeld op de Grondwet van 1848, opgesteld door Thorbecke. In de
20ste eeuw kreeg dit model de naam ‘Huis van Thorbecke’.
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat: er is een centraal systeem met een uniform
bestuurstelsel en een landelijke overheid, maar er is ook mogelijkheid tot variatie door middel van een
decentrale autonomie van provincies en gemeenten.
➢ Met de groei van de Europese Unie heeft het huis van Thorbecke er een multinationale
bestuurslaag bijgekregen. De nationale overheid heeft een deel soevereiniteit ingeruild voor meer
Europese samenwerking.
Het klassieke denken over internationale betrekkingen en binnenlands bestuur gaat ervan uit dat het
centrale nationale niveau de meeste macht heeft: decentrale overheden volgen de keuzes van de
nationale regering.
➢ Dat beeld is echter niet meer accuraat. Globalisering, decentralisatie en integratie van de
EU-lidstaten zorgen er juist voor dat de nationale regering afhankelijk is van decentrale
overheden.
➢ Bovendien worden steeds meer taken van het nationale niveau overgedragen naar decentrale
bestuurslagen en de Europese bestuurslaag.
○ Sommigen spreken van een ‘uitholling van de nationale staat’
Toch blijft de rijksoverheid een centrale functie vervulllen. Zij zorgt voor een groot deel voor de
afstemmingen en uitwisseling tussen verschillende bestuurslagen en in de praktijk heeft de nationale
overheid het zeggenschap over wat er decentraal gebeurt.
➢ Er is sprake van verdere vermenging van het toch al sterk vermengde bestuursmodel.
In het openbaar bestuur is government (overheid) heel belangrijk, maar je kunt de besturing van de
samenleving pas echt begrijpen als je ook naar governance (besturing) kijkt. Naast de overheid zijn het
maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven ook van belang, en zijn er naast bindende besluiten ook
informele mechanismen die bijdragen aan de sturing van de maatschappij. Dit is de horizontale dimensie
van governance. De overheid heeft voor veel domeinen een formeel mandaat, maar voor sturing is de
inzet van veel maatschapplijke partijen nodig.
1.6 Openbaar bestuur als good governance
Om de kwaliteit van het openbaar bestuur te bepalen bestaan er een aantal beoordelingscriteria, zoals
het model van ‘good governance’ van de Verenigde Naties. Bestuurlijke kwaliteit kan grotendeels
getypeert worden op basis van vier dimensies.
, Samenvatting Bestuurskunde - Tentamen 2 - Erinn de Bok
Democratie: Responsief bestuur
Een democratie gaat uit van volkssoevereiniteit: politici en gekozen bestuurders ontlenen hun macht, via
verkiezingen, aan de burgers. Als hun beleid niet aanslaat bij een meerderheid van de bevolking, worden
zij daarvoor bij de volgende verkiezingen gestraft; zo wordt de responsiviteit van het openbaar bestuur
bevordert.
➢ In Nederland zitten er zwakke plekken in dit systeem; het volk kiest namelijk niet direct de
regering, maar dit gaat via een kabinetsformatie.
Responsief bestuur betekent ook dat bestuurlijke instanties moeten openstaan voor maatschappelijke
initiatieven. Bestuurlijke besluitvormingsprocessen moeten daarnaast doorzichtig en toegankelijk zijn voor
burgers. Ten slotte betekent democratisch bestuur dat burgers participeren en inspraak hebben.
Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht
Omdat het openbaar bestuur een aantal monopolies bezit, is het belangrijk dat de macht van de overheid
ingeperkt en gecontroleerd is. In een rechtsstaat wordt overheidsmacht uitgeoefend in naam van de wet
en heeft elke publieke bevoegdheid een wettelijke grondslag. Op deze manier bieden wetten de burgers
bescherming, omdat het de overheid beperkingen oplegt. In de praktijk zijn er een aantal spanningen
rond het rechtmatigheidsvereiste:
● De rechtsbescherming tegen de overheid is sterk uitgebreid
● De juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur worden gesteld zijn hoger
geworden, onder andere door de uitbreiding van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
● Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken
Dit wordt ook wel juridisering genoemd: een toename van formele regels en van formele vormen van
conflictbescherming in het domein van het openbaar bestuur. De aangescherpte rechtsstatelijke kaders
maken een effectief bestuur moeilijker.
Doeltreffendheid en doelmatigheid: Presterend bestuur
Openbaar bestuur is doeltreffend (effectiviteit) als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid
ook daadwerkelijk worden gehaald. Hiermee verbonden is doelmatigheid (efficiëntie); dit betekent dat
bestuurders met zo min mogelijk middelen doelen moeten proberen te bereiken. Dit gaat niet alleen om
financiële middelen, maar ook over andere schaarse middelen zoals deskundigheid, tijd en energie.
➢ Doelmatigheidsoverwegingen zijn onder druk van afnemende budgetten steeds belangrijker
geworden. Bovendien is er een grondiger systeem van controle op de uitgaven van de overheid
ontstaan.
Het doelmatigheidsprincipe is ook van toepassing op de bestuurlijke indeling zelf. Zo hebben er de
afgelopen jaren regelmatig bestuurlijke reorganisaties plaatsgevonden. Het is soms de vraag of de
reorganisaties de efficiëntie daadwerkelijk bevorderen.
Integriteit: Onkreukbaar bestuur
Bestuurders moeten integer zijn: ze mogen niet voor eigen gewin gebruikmaken van hun machtspositie,
niet afwijken van algemeen geldende ethische (beroeps)normen en niet omkoopbaar zijn. Het
Nederlandse openbaar bestuur is op alle niveaus zeer integer, maar er doen zich wel vaker bedreigingen
voor de integriteit voor.
➢ Om dit te voorkomen voeren overheidsorganisaties een actief integriteitsbeleid, waarin wordt
omschreven welke ethische principes en professionele maatstaven binnen de organisatie van
toepassing zijn. Ook zijn er voorzieningen om de naleving ervan te bevorderen.
Er zijn een aantal spanningsvelden tussen de vier vereisten.
, Samenvatting Bestuurskunde - Tentamen 2 - Erinn de Bok
- Doelmatigheid versus rechtmatigheid: volgens de wet mogen burgers en organisaties bezwaar
maken tegen besluiten, zogenoemde bezwaarschriften. Deze moet de overheid serieus in
overweging nemen, wat ervoor zorgt dat besluitvorming vertraagt en kosten oplopen.
- Democratie versus rechtmatigheid: er wordt vaker gebruik gemaakt van criminele informanten.
Dit is in overeenstemming met de publieke opinie, maar komt in botsing met een aantal
beginselen van het strafrecht.
- Integriteit versus democratie: veel uitvoeringsorganisaties verlenen diensten aan burgers, maar
hebben ook een controlerende taak. Dit zorgt ervoor dat ze soms wegkijken bij overtredingen, om
een ander beleidsgebied te bevorderen.
De kwaliteit en de legitimiteit van het openbaar bestuur zijn afhankelijk van de mate waarin bestuurders
erin slagen om in deze spanningsvelden overeind te blijven.
1.7 Een veranderend openbaar bestuur
De organisatie en de plaats van het openbaar bestuur in de samenleving verandert voortdurend, vaak als
gevolg van wijzigingen in de maatschappelijke verhoudingen.
Regenten, nachtwakers en verzorgers
In de Republiek der Verenigde Nederlanden (1648-1795) is er nauwelijks sprake van een centrale
overheid en een ambtelijk apparaat. De politieke macht lag bij de zeven provincies, die beslissingsmacht
hadden in de Staten-Generaal. Een deel van het werk namen de politieke bestuurders, ofwel regenten,
zelf voor zich, en een ander deel werd aan de provincies en steden overgelaten. Een sociaal homogene
groep van regenten vormde een collegiaal bestuur dat door een klein aantal ambtenaren werd
ondersteund. Besluitvorming was gebaseerd op consensus en daardoor pragmatisch van aard, een lange
Nederlandse bestuurlijke traditie. Ten slotte was er een grote mate van zelfsturing bij lokale organisaties.
De eenheidsstaat doet zijn intrede vanaf 1795 wanneer de macht van provincies en steden werd
ingeperkt en er een centraal overheidsapparaat ontstond. Het recht werd gecodificeerd en geünificeerd
en er ontstonden centrale staatsorganen.
➢ Aanvankelijk was het bestuur sterk monocratisch, waarbij de meeste macht bij de koning lag.
○ Langzamerhand ontwikkelde zich een constitutionele monarchie.
In het midden van de negentiende eeuw beperkte de overheid, onder invloed van liberalisme, zich vooral
tot de klassieke taken van de nachtwakersstaat.
Vanaf 1870 gaf de industrialisatie aanleiding tot meer overheidsingrijpen. Naast klassieke
nachtwakerstaken nam de overheid steeds meer verzorgende en dienstverlenende taken op zich. Er
doen zich steeds meer vraagstukken op op het gebied van huisvesting, werkomstandigheden,
gezondheidszorg en openbaar onderwijs. Het overheidsapparaat professionaliseert en het aantal
ambtenaren neemt toe.
De groei van de verzorgingsstaat (1930-1973)
De opkomst en de expansie van de moderne Nederlandse verzorgingsstaat was een indirect gevolg van
de economische crisis van de jaren 30.
➢ John Maynard Keynes: de overheid heeft een cruciale rol bij het stimuleren van de bedrijvigheid
in perioden van economische crisis.
Vanuit deze gedachte startte ook de Nederlandse overheid grootschalige werkgelegenheidsprojecten.
Ook na de oorlog bleef de keynesiaanse visie domineren: de gedachte was dat de samenleving
maakbaar was als de overheid maar genoeg middelen had en werkte vanuit goede expertise.
➢ Tegelijkertijd was er brede maatschappelijke en politieke steun voor de opvatting dat de overheid
haar burgers een zekere bestaanszekerheid moet garanderen.
