Bestuursrecht 2019-2020
Collegeweek 2:
Bestuurshandelingen
Literatuur:
R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat, deel 1 (2017):
Hoofdstuk 5: nrs. 152 - 162, nrs. 169, nr. 170 m.u.v. de laatste alinea (‘De weigering om
te gedogen …riskeert’), nrs. 171 - 180, nrs. 189 - 208, nrs. 210 - 211
Hoofdstuk 7: nr. 268.
Leerdoelen:
Na het bestuderen van de stof, het volgen van het hoorcollege en de werkgroep in week 2,
- Kunt u de verschillende soorten bestuurshandelingen beschrijven en kunt u in een
concreet geval analyseren en verwoorden van welk soort bestuurshandeling sprake is;
- Kent u de verschillende soorten besluiten: beschikkingen en besluiten van algemene
strekking, en de onderverdeling van deze laatste (algemeen verbindende voorschriften,
beleidsregels, concretiserende besluiten van algemene strekking, overige besluiten van
algemene strekking);
- Kent u de volgende verruimingen die in de wetgeving en de jurisprudentie (‘strategisch
besluitbegrip’) aan het besluitbegrip zijn gegeven, en weet u welk element van de
definitie van artikel 1:3 lid 1 Awb is verruimd. Daarbij kent u in ieder geval de volgende
voorbeelden: afwijzing van de aanvraag van een beschikking, gedoogbesluit, bestuurlijk
rechtsoordeel, lex silencio positivo;
- Kunt u uitleggen waarom deze verruimingen op het besluit worden aangebracht en kunt u
hierover een mening geven vanuit de verschillende functies van het bestuursrecht;
- Weet u wanneer een wettelijke meldingsplicht een besluit oplevert en wanneer niet.
Veronderstelde voorkennis uit beginselen bestuursrecht (B1):
- F.C.M.A. Michiels, Hoofdzaken van het bestuursrecht (2019), par. 2.5, par. 4.1 t/m 4.4.
1
,Schlössels en Zijlstra
Bestuurshandelingen
Door het bestuur worden verschillende soorten handelingen verricht. Kenmerkend voor deze
bestuurshandelingen is dat zij tot doel hebben het algemeen belang te dienen. Veel handelingen
die het bestuur uitvoert hebben echter een zuiver feitelijk karakter, bijv. ophalen van huisvuil.
Naast feitelijke handelingen verricht het bestuur ook diverse rechtshandelingen. Onderscheid is
te maken in privaatrechtelijke- en publiekrechtelijke rechtshandelingen. Van het eerste is sprake
indien het gaat om rechtshandelingen die niet enkel door de overheid kunnen worden verricht.
Bijv. het inkopen van computers voor ambtenaren op het gemeentehuis. Voor het verrichten van
deze rechtshandelingen is geen specifieke bestuursbevoegdheid vereist. Van het tweede is wel
bestuursbevoegdheid vereist. De bevoegdheid tot het verrichten van publiekrechtelijke
rechtshandelingen moet herleidbaar zijn tot een door de wetgever aan een bestuursorgaan
toegekende bestuursbevoegdheid (het legaliteitsvereiste).
Er zijn handelingen die zich bevinden tussen rechtshandelingen en feitelijke handelingen in.
Hierbij kan gedacht worden aan een toezegging. Als een bestuursorgaan een burger schriftelijk
toezegt dat een bepaald besluit zal worden genomen, is hier in beginsel sprake van zuiver
feitelijk handelen. Het zorgt namelijk niet voor een verandering in de rechtspositie van een
burger. Door het vertrouwensbeginsel kunnen er wel bepaalde rechtsgevolgen in het leven
worden roepen.
Toepassing in de wet van de verschillende soorten bestuurshandelingen:
- Feitelijke bestuurshandelingen, uit de schakelbepaling van art. 3:1 lid 2 Awb volgt dat
afdeling 3.2 – 3.4 9 (algemene bepalingen) van toepassing is verklaard op andere
handelingen van bestuursorganen.
- Publiekrechtelijke bestuurshandelingen, om van een besluit in de zin van art. 1:3 Awb te
kunnen spreken, moet er wel sprake zijn van publiekrechtelijke rechtshandeling. In
beginsel geldt dat de bestuursrechter zich enkel bevoegd mag verklaren kennis te nemen
van besluiten die voldoen aan dit besluitbegrip (art. 8:1 Awb). De rechtspraak laat zien
dat bestuursrechter om rechtsbescherming te kunnen bieden, bereid is om de wettelijke
definitie van art. 1:3 Awb een enkele keer ook ruim toe te passen. Men spreekt ook wel
van het strategisch besluitbegrip.
- Privaatrechtelijke bestuurshandelingen, als ook anderen dan de overheid de
rechtshandeling kunnen uitoefenen. Aard van de bevoegdheid is doorslaggevend hier en
niet de plaats van de grondslag in de wet
Soorten besluiten
De Awb gaat uit van een tweedeling tussen beschikkingen en besluiten van algemene strekking.
Een beschikking wordt beschreven als een besluit dat niet van algemene strekking is (art. 1:3 lid
2 Awb). Het besluit van algemene strekking is daarmee een verzamelbegrip geworden. Het
begrip valt uiteen in enkele subcategorieën, hebben slechts gemeenschappelijk dat zij een
algemene strekking hebben.
2
,De categorie besluiten van algemene strekking kan worden onderscheiden in:
- Algemeen verbindende voorschriften (avv)
o Het gaat om een naar buiten werkende, bindende regels, die uitgaan van het
openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent.
Dus tot eenieder gericht, algemeen van aard, voor herhaalde toepassing
vatbaar.
o Van bijzonder belang is het begrip in art. 3:1 lid 1 en art. 8:3 lid 1 sub a Awb.
Hier begrenst het begrip avv zowel het toepassingsbereik van hoofdstuk 3 als de
mogelijkheid van beroep bij de bestuursrechter in hoofdstuk 8.
o Vindt men onder andere in algemene maatregelen van bestuur, ministeriële- en
andere verordeningen.
o Onderscheiden zich van beleidsregels door hun zelfstandige karakter om normen
te stellen, moet een volwaardige rechtsregel bevatten met rechtsgevolg.
- Beleidsregels (art. 1:3 lid 4 Awb)
o In de definitie van de wet worden vijf elementen onderscheden:
Beleidsregel is neergelegd in een besluit, vaststelling door art. 1:3 Awb.
Niet inhoudende een avv, beleidsregel heeft geen zelfstandig normstellend
karakter dus kan en mag van worden afgeweken.
Die een algemene regel geeft, geeft voor een reeks gevallen aan hoe de
betreffende bevoegdheid uitgeoefend zal worden.
Omtrent afweging belangen, vaststelling feiten of uitleg wettelijke
voorschriften
Bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan, zie art. 4:81
Awb.
- Concretiserende besluiten van algemene strekking, wanneer de werking van een
algemeen verbindend voorschrift naar plaats en tijd afhankelijk is van een nog te nemen
besluit.
o Bevat geen andere zelfstandige normstelling.
o Tegen zo’n soort besluit van algemene strekking staat wel bestuursrechtelijke
rechtsbescherming open, ondanks art. 8:3 lid 1 sub a Awb.
- Overige besluiten van algemene strekking, bestaat onder meer uit besluiten tot
goedkeuring, schorsen, vernietiging, inwerkingtreding of intrekking andere besluiten.
- Plan, betreft een plan met een rechtsgevolg, dat een samenhangend geheel bevat van op
elkaar afgestemde concrete beleidskeuzes omtrent door een bestuursorgaan te nemen
besluiten of te verrichten andere handelingen. Enkel als het plan een publiekrechtelijke
rechtshandeling inhoudt, kan sprake zijn van een besluit.
o Bij wettelijk plan kan gedacht worden aan het bestemmingsplan (art. 3.1 Wet
ruimtelijke ordening).
o Bij buitenwettelijk plan is bijvoorbeeld een gemeentelijk plan inzake
speelvoorzieningen.
3
,Besluit van rechtswege door verstrijken beslistermijn (silencio positivio)
Paragraaf 4.1.3.3. Awb regelt de positieve fictieve beschikking van rechtswege. Hier is namelijk
sprake van wanneer een beschikking van rechtswege tot stand komt door het verstrijken van de
toepasselijke wettelijke beslistermijn (art. 4:20b lid 1 Awb). Voor de rechtszekerheid is
bekendmaking hiervan van rechtswege cruciaal (art. 4:20c lid 1 Awb). Hierdoor komt een
beschikking tot stand zonder een uitdrukkelijke beslissing van de bevoegde bestuursorgaan. Deze
werking wordt gezien als een ‘stok achter de deur’. Deze paragraaf is in beginsel van toepassing
voor zover dat bij wettelijk voorschrift is bepaald (art. 4:20a lid 1 Awb). Enkel bij art. 28 van de
Dienstenwet is deze van toepassing op een vergunning aanvraag.
Declaratoir besluit
Een recht vaststellen of declaratoir besluit stelt vast wat rechtens al is, zonder dat daarvoor
nieuwe rechten of plichten worden gecreëerd. Belastingaanslagen en premie-
uitkeringsbeschikkingen worden tot de recht vaststellende beschikkingen gerekend.
Bestuurlijk rechtsoordelen
Het door een bestuursorgaan opschrijven van zijn visie op de gevolgen van rechtsregels voor een
bepaalde situatie. Bestuurlijke rechtsoordelen bewerkstelligen geen aantoonbaar nieuwe
rechtsgevolgen. Het gaat bij een bestuurlijk rechtsoordeel dus om een gezaghebbend oordeel van
een bestuursorgaan over de uitleg of toepassing van de wet in een concreet geval.
Positief rechtsoordeel wordt bij wijze van uitzondering aangemerkt als een appellabel besluit, let
hierop het onevenredig bezwarend criterium.
Meldingsplicht
Van meldingsplicht is sprake als uit een wettelijk voorschrift volgt dat er voor een burger een
verplichting of een last bestaat om een activiteit, feitencomplex of handeling aan het bevoegde
bestuur kenbaar te maken.
Of een reactie op een melding een besluit is in de zin van art. 1:3 Awb, komt aan op een
grondige analyse van de grondslag en de aard van de melding. Bepalend is het antwoord op de
vraag of er door de bestuurlijke reactie op de melding als zodanig rechtsgevolgen intreden.
4
, Vraag 1 – Het Nieuwe Inzamelen
Sinds jaar en dag werd in de wijk Hoograven in Utrecht elke woensdag het restafval opgehaald.
Vanaf 1 november 2016 heeft de gemeente Utrecht grote wijzigingen ingevoerd bij de
inzameling van afval in de stad, het zogenoemde ‘Nieuwe Inzamelen’. De inzameling van afval
is al geregeld in de Afvalstoffenverordening Utrecht 2010, die is opgesteld door de
gemeenteraad. De wijzigingen over het ‘Nieuwe inzamelen’ zijn uitvoerig geregeld in
beleidsregels. Voor de wijk Hoograven betekent dit dat voortaan eens in de drie weken op
woensdag het plastic afval wordt opgehaald en eens in de drie weken oud papier. Bewoners
moeten het restafval zelf naar de daarvoor bestemde ondergrondse containers brengen. De
gemeente heeft geïnvesteerd in de aanschaf van nieuwe containers die op allerlei punten in de
wijk zijn geplaatst. Na twee maanden werkt het nieuwe afvalsysteem echter nog niet zoals
beloofd: de ondergrondse containers zijn snel vol, waardoor er meer zwerfafval in de straten ligt.
Frieda maakt zich erg boos over de gang van zaken rond het nieuwe inzamelen. Haar hond is al
bijna een keer gestikt in zwervend plastic. Zij maakt via het contactformulier op de website van
de gemeente Utrecht haar ongenoegen kenbaar. Snel krijgt zij bericht namens het college van
B en W: er zullen meer containers in de wijk worden geplaatst. Het college zegt in het bericht
wel dat Frieda even geduld moet hebben, want zij moeten nog bekijken wat de exacte plaats van
de nieuwe containers gaat worden.
a. Welk soorten bestuurshandelingen kunt u in deze casus herkennen?
1. Feitelijke handelingen (niet gericht op enigszins rechtsgevolg, veranderd rechtspositie
van geen enkel iemand).
Casus: Plaatsen nieuwe containers, ophalen van het afval, toezeggingen van
bestuursorganen, doen namelijk niets aan de rechtspositie van Frieda.
2. Rechtshandelingen (gericht op rechtsgevolg, veranderen rechtspositie geadresseerde)
a. Privaatrechtelijke rechtshandelingen, voortvloeiend uit het privaatrecht.
Casus: Aanschaf nieuwe containers, overheid handelt vanuit het privaatrecht.
b. Publiekrechtelijke rechtshandelingen, onderverdeling te maken in het volgende.
i. Besluiten (art. 1:3 lid 1 Awb)
1. Beschikkingen (art. 1:3 lid 2 Awb), is een specifieke, individuele of
concrete vorm van een besluit vaak schriftelijk.
Casus: Hier niet van toepassing.
2. Besluiten van algemene strekking
a. A.v.v., een naar buiten toe werkende bindende regel die
uitgaat van het openbaar gezag bij of krachtens de wet,
wetgevende bevoegdheid/verbindend voorschrift.
Casus: De Afvalstoffenverordening is een besluit, namelijk
een algemeen verbindend voorschrift, die de gemeenteraad
vaststelt op grond van de Wet milieubeheer en die naar
buiten toe algemeen als bindende regel werkt.
5
