Hoorcollege aantekeningen
Omgevingsrecht 2020-2021
Inhoudsopgave
Hoorcollege 1A: Inleiding ...................................................................................................................... 2
Hoorcollege 1B: Algemene instrumenten omgevingsrecht (ook Ow) .................................................. 7
Hoorcollege 2A: Wro: ruimtelijke ordening (bestemmingsplan) ........................................................ 17
Hoorcollege 2B: Wro: ruimtelijke ordening (casusbespreking) .......................................................... 25
Hoorcollege 3A: Ow: omgevingsplan .................................................................................................. 33
Hoorcollege 3B: Ruimtelijke ordening (ook Ow)................................................................................. 40
Hoorcollege 4A: Gebiedsontwikkeling (ook Ow) ................................................................................ 48
Hoorcollege 4B: Wabo: systeem omgevingsvergunning..................................................................... 55
Hoorcollege 5A: Regulering activiteiten I (Wabo)............................................................................... 62
Hoorcollege 5B: Regulering activiteiten II (Wabo + Wnb) .................................................................. 69
Hoorcollege 6A: Regulering activiteiten III (casusbespreking) ........................................................... 80
Hoorcollege 6B: Ow: omgevingsvergunning + algemene regels activiteiten ..................................... 89
Hoorcollege 7A: Handhaving omgevingsrecht (ook Ow) .................................................................... 96
Hoorcollege 7B: Afsluiting: toekomst en oefenen van/met omgevingsrecht .................................. 100
Vragenuurtje...................................................................................................................................... 108
1
,Hoorcollege 1A: Inleiding
Introductie: casus Edelchemie
Wat is dit? Een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Het is een afvalverwerkingsinrichting.
Met de pijp kon je afval scheiden, in de bassins kwamen de afvalstoffen terecht en ook in de
containers werd vloeistoffen opgeslagen. Heb je hiervoor een vergunning nodig? Ja, een
omgevingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer via een procedure van de Wabo. De
vergunning was in 2005 verlopen en er was geen nieuwe afgegeven. Het bevoegd gezag had dit
geweigerd, omdat er onvoldoende werd aangetoond hoe er met de afvalstoffen omgegaan zal
worden. Wat te doen met een bedrijf die al sinds 2005 geen vergunning meer heeft, handhaven? In
2012 was de maat vol. Tot die tijd werd er nog wel gewerkt bij de afvalverwerking. Hoe moet er nu
gehandhaafd worden? De Wet Milieubeheer (naast Awb) is van toepassing, want er is sprake van een
inrichting. De bassins waren lek en een deel van de vloeistoffen was in de grond aan het vloeien. Dan
kom je terecht bij de Wet bodembescherming. Er werd ook geloosd op oppervlakte water, hierdoor
is ook de Waterwet van toepassing. Stel je voor dat je in het kader van de handhaving niet wilt dat
de eigenaar van de inrichting op het terrein kan komen. Hoe grendel je een terrein af? Hiervoor is
een noodverordening nodig. Er is dus verschillende wetgeving van toepassing, waardoor het niet
makkelijker wordt want er zijn bijvoorbeeld weer allemaal verschillende procedure van toepassing. In
casu hadden ook nog meer overheden bevoegd gezag. Over de noodverordening gaat de
burgemeester (bestuursorgaan van de gemeente). Met betrekking tot de Wet bodembescherming is
de provincie het bevoegd gezag (soms ook B en W). Bij de Wet milieubeheer is het bevoegd gezag
afhankelijk van de inrichting. In casu was het de provincie (GS) en later werd het B en W. Wat moet je
doen als de provincie een handhavingsbesluit heeft genomen en hier een bezwaar voor is binnen
gekomen, maar het bevoegd gezag gewijzigd is. De beslissing op bezwaar is uiteindelijk door het
gemeentebestuur en het provinciebestuur genomen als oplossing. Dan de vraag wanneer de
ontruiming klaar moet zijn? De begunstigingstermijn moet zo zijn dat er redelijkerwijs een einde kan
worden gemaakt aan de overtreding op grond van hoofdstuk 5 van de Awb. Er kan een last onder
dwangsom of last onder bestuursdwang worden gebruikt als de begunstigingstermijn is verstreken.
Bij bestuursdwang is het probleem dat de oplegger (overheid) zelf kosten krijgt, bijvoorbeeld voor
het saneren van de bodem. Het is moeilijk om dit te verhalen. Meestal wordt daarom eerst
geprobeerd om een last onder dwangsom op te leggen. Zie hierbij ook de IJzerdraad criteria. Andere
vraag: Bij wie leg je de last op? De drijver van de inrichting, meestal een vennootschap. In casu werd
er ook een last opgelegd aan de directeuren als feitelijk leidinggevenden. Van belang is ook om te
2
,kijken naar hoeveel inrichtingen er zijn op een terrein. Hoe verhouden de activiteiten zich tot elkaar?
Samenloop van zeggenschap? Samenhangende activiteiten? Dit is van belang omdat per inrichting er
een procedure moet worden gestart. De verhouding met de Awb is dat naast de handhaving hier ook
voorbereidingseisen zijn te vinden en procedure regels voor het maken van bezwaar en beroep. Deze
casus toont ook aan dat het omgevingsrecht, het privaatrecht en het strafrecht overlapt. Het
privaatrecht was van toepassing met betrekking tot het kostenverhaal. Je komt aan kostenverhaal
toe als de kosten gemaakt zijn. Dit is behoorlijk lang nadat de handhaving is afgerond. In de
tussentijd zou de overtreder zijn geld kunnen opmaken. Om die reden kan er beslag worden gelegd.
De uitkomst van de casus is als volgt. De bestuursrechter heeft de meeste dingen in het kader van
handhaving overeind gehouden. In grote lijnen heeft het bestuur het overeind kunnen houden:
- beslissing tot toepassing spoedeisende bestuursdwang in verband met de aanwezigheid van een
grote hoeveelheid gevaarlijke stoffen.
- beslissing tot toepassing spoedeisende bestuursdwang met betrekking tot twee op het
bedrijfsterrein aanwezige slibwaterbassins.
- besluit tot vaststelling geval van ernstige verontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.
Er is alleen geen begunstigingstermijn bij bestuursdwang toe gewezen. In de Awb zijn er drie soorten
bestuursdwang: bestuursdwang met begunstigingstermijn, direct optreden op basis van het besluit
en direct optreden en later een besluit nemen. In casu was het spoedeisende bestuursdwang, dus
meteen een besluit zonder begunstigingstermijn. Dit vond de rechter iets te ver gaan. Dit onderdeel
had niet gemogen.
In het strafrecht is deze casus ook teruggekomen. Het OM heeft gevangenisstraffen tot 16 maanden
geëist tegen drie directeuren en een leidinggevende van de bedrijven Edelchemie Panheel B.V.,
Phoenica BV en Edelchemie Benelux Bvba. Tegen de drie bedrijven (die samen één inrichting
vormden) eist het OM een boete van totaal 325.000 euro. Het OM verwijt de verdachten dat ze
stelselmatig geld verdienden met onvergunde bedrijfsactiviteiten ten koste van de veiligheid van
mens en omgeving. De rechter legt uiteindelijk 25.000 euro op aan de bestuurder en het bedrijf.
Wat betreft het kostenverhaal heeft de overtreder niet veel betaald. Of we aan het beginsel ‘de
vervuiler betaalt’ iets hebben gehad is onduidelijk. De bedoeling van de casus was om te laten zien
dat er verschillende aspecten van het omgevingsrecht mee gemoeid zijn.
Omgevingsrecht
Omgevingsrecht gaat over de ordening van de fysieke leefomgeving. Denk hierbij aan de ruimtelijke
ordening en aan de andere kant het milieurecht. Ruimte is gebouwde omgeving plus landelijk gebied.
Wat betreft milieurecht (en natuurbeschermingsrecht) denk aan stroomgebieden, rivieren en zeeën,
natuur (gebieden, wilde flora en fauna) en samenstel van ecosystemen (water, bodem, lucht,
organismen). Milieurecht en ruimtelijke ordening zijn afzonderlijke blokken van origine, maar werken
ook op elkaar in. Er is omgevingsrecht omdat de fysieke leefomgeving onder druk staat. Er is een
groot beslag op de beschikbare ruimte en op beschikbare watervoorraden. Natuur raakt versnipperd,
verdroogt, ontvangt teveel voedingstoffen waardoor leefgebieden dier- en plantsoorten verdwijnen.
Te groot beslag op vermogen van ecosystemen om afvalstoffen te verwerken en natuurlijke
hulpbronnen te reproduceren. Achteruitgang en ontregeling ecosystemen. Behoort
klimaatverandering ook tot het omgevingsrecht? Het is onderdeel van ons leefmilieu, maar het is
vooral een probleem op wereldschaal. Omgevingsrechtelijke regels hebben wel invloed op
3
,klimaatverandering. Supermarkten moeten maatregelen nemen die energiebesparend werken (Wet
milieubeheer).
Artikel 21 Grondwet is als zodanig niet in rechte afdwingbaar. Dit is een sociaal grondrecht en is niet
in rechte af te dwingen. Het geeft wel een inspanningsverplichting. De wetgever heeft
rechtsgebieden ontwikkelt:
- Bestemming, inrichting en beheer van de ruimte
- Bestemming, inrichting en beheer van stroomgebieden
- Bestemming, inrichting en beheer van natuurgebieden + bescherming dier- en plantensoorten
- Bescherming en herstel van (onderdelen van) ecosystemen
Milieurecht is functioneel en het meest omvattende rechtsgebied. Het strekt tot bescherming van
het milieu (= samenstel van ecosystemen) tegen verontreiniging, aantasting, uitputting door
maatschappelijke activiteiten. Ook is het van belang voor bescherming van de mens tegen
blootstelling aan voor gezondheid/welzijn schadelijke stoffen, producten, stank, geluid en straling en
calamiteiten ten gevolge van maatschappelijk activiteiten. Er mogen provinciale verordeningen
worden gemaakt in het kader van ruimtelijke ordening en hier moeten gemeenten zich aan houden
voor bestemmingsplannen. Een verbod in een provinciale verordening werkt rechtstreeks tot het bij
gemeenten is opgenomen.
Verscheidenheid milieuvraagstukken:
- Hinder (geluid, stank)
- Gezondheidsrisico’s (stoffen, straling, geluid, calamiteiten, luchtkwaliteit)
- Verontreiniging van bodem, water en lucht (casus Lekkerkerk)
- Afvalstoffenverwijdering
- Aantasting van natuur en landschap
- Biodiversiteitsverlies (uitsterven dier-/plantensoorten)
- Uitputting van natuurlijke hulpbronnen (vis, tropisch hout, fosfaat)
- Klimaatverandering > Urgendazaak (en Klimaatwet als gevolg)
We hebben dus ook verschillende wetten, want de onderwerpen zijn op verschillende momenten in
de geschiedenis maatschappelijk relevant geworden. Wetten zien op specifieke problemen.
- Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
- Wet milieubeheer (met AMvB: Activiteitenbesluit)
- Waterwet
- Wet bodembescherming
Alle afzonderlijk componenten zijn belegd met afzonderlijke regel met afzonderlijke voorschriften,
toetsingscriteria en ook verschillende bevoegde gezagen. Dan wordt de samenhang vergeten en gaan
afzonderlijke bepalingen knellen. Maatschappelijke activiteiten (burger) centraal in plaats van de te
beschermen belangen. Roep om meer ruimte voor economische activiteiten (flexibiliteit).
De wetgever is gaan nadenken over een algemenere wet met een betere systematiek of dat er ook
alternatieven mogelijk zijn als de burger wat anders wil. Werken aan een overkoepelend begrip van
omgevingsrecht met integratie van regelgeving. Schrappen van regels of mogelijk maken
alternatieven. Wegnemen ‘nationale koppen’ op EU regelgeving (deels verlaging
beschermingsniveaus). Houden we het bij het EU recht of maken we strengere regels? Het systeem
4
,moet makkelijker worden door dezelfde begrippen te gebruiken. De mogelijkheden voor het bestuur
moeten beter worden door flexibelere regels te krijgen. Veel bestuursorganen zijn bij één en
dezelfde zaak betrokken, dit moet minder. Procedure moeten worden vereenvoudigd.
Stap 1: Wabo
De Wabo is op 1 oktober 2010 in werking getreden. Eerste stap om recht te kunnen doen aan
samenhang binnen omgevingsrecht. Integratie van groot aantal vergunningstelsel:
omgevingsvergunning voor allerlei activiteiten. Algemene regeling bestuursrechtelijk handhaving
geldt boven Hoofdstuk 5 van de Awb en met extra mogelijkheden voor milieuhandhaving.
Stap 2: Omgevingswet
Regeerakkoord: de besluitvorming over ruimtelijke projecten moet eenvoudiger en sneller, daarom
stroomlijnen we de ruimtelijke wet- en regelgeving verder. Het kabinet kiest bij de ruimtelijke
inrichting voor economische groei die geen afbreuk doet aan ecologie en omgevingskwaliteit. Kan
het wel simpeler, en hoe zit het met de uitvoering? Je hebt nog steeds te maken met verschillende
milieuvraagstukken. Wat betreft procedures moet het in ieder geval beter gaan.
De aanleiding van de Omgevingswet is dus dat de wetgeving niet aansluit op de huidige en
toekomstige ontwikkelingen. Toenemende complexiteit omgevingsrecht. De Omgevingswet treedt
als het goed is in werking in 2022. Vier verbeterdoelen.
1. Vergroten inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en gebruiksgemak van het omgevingsrecht. Dit kan
door gelijke begrippen en één wet.
2. Bewerkstelligen samenhangende benadering van fysieke leefomgeving in regelgeving en beleid en
besluitvorming.
3. Vergroten bestuurlijke afwegingsruimte door actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken door
stellen doelen voor fysieke leefomgeving. Niet altijd voorgeschreven geldt, maar soms ook een
alternatief.
4. Versnellen en verbeteren besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Hier speelt
participatie een grote rol. Je weet wat de burger vindt en voorkomt latere procedure.
5
,De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en activiteiten die gevolg kunnen hebben voor
de fysieke leefomgeving. Zie art. 1.2. Ow. Het is belangrijk dat je de laatste versie inkijkt. Dit heet de
geconcilieerde versie Omgevingswet (juli 2020). Taken en bevoegdheden van lagere overheden zijn
strikt en algemeen beschreven in hoofdstuk 2. Verderop in de Ow staat duidelijker welke
bestuursorganen waarover bevoegd zijn. Vaak zijn dingen ook uitgewerkt in AMvB’s.
De Omgevingswet is ingericht in zes kerninstrumenten. Het zijn zes instrumenten die relevant zijn
voor het omgevingsrecht. Er is geprobeerd zo veel mogelijk van het oude recht in de nieuwe
Omgevingswet te stoppen. Je hebt minder verschillende instrumenten.
Er zijn ook een aantal besluiten van belang. Deze AMvB’s regelen nader in welke gevallen onder
welke toepassingscriteria welke artikelen van de omgevingswet relevant kunnen zijn. De wet moet in
samenhang met de afzonderlijke besluiten worden bekeken. Er zijn ook nog een aantal
aanvullingswetten te weten bodem (Wet bodembescherming), geluid (Wet geluidhinder en
hoofdstuk 11 Wm), grondeigendom
(Onteigeningswet, Wet inrichting landelijk), gebied
(Wet voorkeurswet gemeente) en natuur (Wet
natuurbescherming). Het DSO (Digitale systeem
omgevingswet) is nog niet op orde. Op dit moment
heb je digitaal het Omgevingsloket voor aanvraag
omgevingsvergunning en via ruimtelijkplannen.nl kun
je bestemmingsplannen raadplegen. Alleen deze site
is niet genoeg, omdat er geen milieu in staat.
6
,Hoorcollege 1B: Algemene instrumenten omgevingsrecht (ook Ow)
De kolencentrale: inleiding
Wie maakt een plan voor het plaatsen van windmolens? Hoe gaan we dit plan uitvoeren? Hoe
plannen we de inrichting van de fysieke leefomgeving? Hoe plannen we het beschermen van de
natuur? Daar gaat dit college onder andere over. Zijn er ook omgevingsrechtelijke normen voor de
lucht zelf? Ja, luchtkwaliteitseisen. Een pluim uit een industriële installatie wordt gereguleerd door
een vergunning en wat deze toetstaat qua uitstoot. De kwaliteit van de lucht zelf heeft ook eisen (dus
niet de bron van de vervuiling). Het is de gewenste kwaliteit van de lucht die wij moeten inademen,
het is niet verwikkeld met activiteiten. Voor het plaatsen van bijvoorbeeld een kolencentrale is het
belangrijk dat je de gevolgen hiervan weet. Dit vindt plaats door een milieueffectenrapportage in de
Wet milieubeheer.
Voor bepaalde algemene instrumenten (met n.a.v. invoering Omgevingswet) staan aparte
powerpoints op nestor!
Zorg voor de leefomgeving
Artikel 21 Grondwet: De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de
bescherming en verbetering van het leefmilieu.
Met behulp van sectorale wetten wordt het milieu beschermd. De wetten waren vroeger strikt van
elkaar gescheiden en werden gezien als aparte rechtsgebieden. Er zijn wetsfamilies die samen het
omgevingsrecht vormen (sectorale opbouw):
Blauw: waterwetgeving
Groen: natuur- en soortenbescherming
Grijs: milieuhygiënische wetten (zoals kolencentrale)
Rood: ruimtelijk bestuursrecht
Er is natuurlijk samenhang tussen deze kolommen. Dit werd in de loop der jaren duidelijk. Bij een
kolencentrale is ook water nodig als koelwater. Dus waterwetgeving is ook van belang. Er zijn
daarnaast gevaarlijke stoffen die worden uitgestoten in de natuur. En als de pijp te hoog is, speelt
ook het ruimtelijk bestuursrecht een rol in het kader van de bestemmingsplannen.
In 1933 waren er nog verschillende wetten die zagen op milieuhygiënische wetten. Deze werden
samengevoegd in de Wet milieubeheer waarin algemene instrumenten kwamen die op de hele
breedte van het omgevingsrecht een rol moesten spelen.
De volgende algemene instrumenten zijn er (en toekomstige in de Omgevingswet):
Plannen Omgevingsvisie
> Beleidsdocumenten in het omgevingsrecht - programma
Milieukwaliteitseisen (hfdst. 5 Wm) Omgevingswaarde
> Algemeen en luchtkwaliteitseisen
Milieueffectrapportage (hfdst. 7 Wm) Milieueffectrapportage
> Plan-mer, project-mer en vormvrije mer-
beoordeling
Plannen
In veel verschillende wetten komen plannen terug. Je moet hier niet denken aan een
7
, bestemmingsplan! Een bestemmingsplan is een bij uitstek voor burgers bindend plan dat normen
geeft voor het gebruik van de grond. Hier gaat het om een beleidsdocument waarin beleid wordt
opgenomen voor een bepaald aspect van de leefomgeving. Het idee van een plan is dat ze niet
juridisch bindend zijn en niet gericht op een rechtsgevolg voor burgers. De plannen zijn bedoeld om
richting te geven aan toekomstige, samenhangende beslissingen (en) handelingen met oog op
doelmatigheid van beleid. In art. 110 lid 1 Gemeentewet wordt een plan gedefinieerd als een
samenhangend geheel van op elkaar afgestemde keuzes omtrent door de overheid te verrichten
handelingen teneinde doelen te bereiken. Voorbeeld is dat wordt besloten dat er geen
kolencentrales meer komen, maar dat windmolenparken de voorkeur hebben.
Daarnaast is het van groot belang dat stakeholders en omwonenden worden betrokken bij het
maken van een plan. Het creëren van draagvlak is van groot belang voor het beleid. Participatie dus.
Een plan is dus niet bindend, maar als de gemeente een plan vaststelt dan doe je wel aan zelfbinding.
Primaire functie: doelstelling voor eigen beslissingen en handelen van overheidslichaam dat het plan
heeft vastgesteld = interne functie (→ zelfbinding). Dit betekent dat er geen binding is voor
decentrale overheden of het Rijk. Andersom ook niet in eerste instantie! Aan de zelfbinding is het
vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel verbonden.
Secundair functie: aansporen overheden, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties om
beslissingen en handelingen daarop (op het beleid) af te stemmen = externe functie.
Er zijn allerlei specifieke sectorale wetten die gericht zijn op een specifiek algemeen plan,
bijvoorbeeld de Plantwet verkeer en vervoer (of Wet ruimtelijke ordening, Wet natuurbescherming
of de Waterwet). Op grond van zo’n wet wordt dan een plan gemaakt. Van belang is verder nog dat
het plan dat je opstelt op grond van de Planwet verkeer en vervoer ook van invloed is op
bijvoorbeeld de Wet ruimtelijke ordening en het plan dat op grond daarvan is opgesteld
(structuurvisie). Het omgevingsrecht is dus niet echt op te delen. Er is veel aandacht voor de
samenhang tussen de verschillende plannen.
Op grond van de Wet milieubeheer zijn Rijk en provincie verplicht tot het maken van een
milieubeleidsplan. De gemeente kan hier voor kiezen, maar is wel verplicht tot een rioleringsplan.
Haasje-over-constructie (vgl. art. 4.3 lid 4 Wm/art. 4.9 lid 5 Wm) houdt in dat het plan moet
aangeven in hoeverre het voorgenomen beleid is afgestemd op dan wel leidt tot aanpassing van het
nationale waterbeleid, natuurbeleid en in hoeverre en binnen welke termijn er voornemens zijn om
het nationale waterplan of de natuurvisie aan te passen. Als je een nieuw beleidsplan opstelt moet je
steeds nadenken over wat voor effect dat heeft voor de plannen in de andere wetten. Het is dus
geen integrale visie, maar er is sprake van afstemming.
Sommige plannen zijn verplicht vanuit Europese regelgeving. Daarnaast is een plan zo breed (want
beleid) dat bestuursorganen ook buitenwettelijk plannen kunnen vaststellen. Je moet altijd kijken op
grond van welke wet een plan is opgesteld en wat voor invloed dit dan heeft!
Nationaal MilieubeleidsPlan
Voor het nationaal milieubeleidsplan geldt dat deze minimaal elke 4 jaar moet worden vastgesteld.
Sinds 1998 zijn er echter maar vier verschenen en de laatste is van 2001. In de loop van de tijd komen
er meer specifieke nationale (milieu)beleidsplannen, bijvoorbeeld over energievoorziening. Er komt
echter niet één Nationaal milieubeleidsplan.
8
