Bestuursprocesrecht
Hoofdstuk 1: Plaatsbepaling rechtsbescherming
1.1 Inleiding
Het bestuursrecht gaat over de juridische normen die gelden in de rechtsbetrekking tussen de burger en de
overheid. Aan de overheid zijn talloze taken toebedeeld en zij beschikt over een groot aantal bevoegdheden.
De belangrijkste daarvan is de bevoegdheid besluiten te nemen. Over de wijze waarop de overheid haar taken
en bevoegdheden uitoefent, kunnen geschillen ontstaan. Wie een geschil met de overheid heeft, kan naar de
rechter stappen. Meestal is dat de bestuursrechter, soms de civiele rechter. De aard van het geschil is bepalend
voor de vraag bij welke rechter rechtsbescherming kan worden gezocht. Als het geschil een besluit betreft, is
doorgaans de bestuursrechter bevoegd. Voor de overige geschillen met de overheid is de civiele rechter de
aangewezen rechter.
1.2 Bestuursrechtelijke geschillen
Het bestuursrecht betreft interacties tussen overheid en burgers in het kader van de uitoefening van
publiekrechtelijke taken en bevoegdheden door de overheid. Daarbij is een veelheid van uiteenlopende zaken
aan de orde. Denk aan het verlenen van vergunningen, het toekennen van subsidies, het innen van belastingen
en het verstrekken van uitkeringen. De relatie tussen overheid en burger is wederkerig: over en weer is sprake
van rechten en plichten.
De overheid is de centrale actor in het bestuursrecht. Ze is veelvormig. Er is niet een instantie die alle
interacties met burgers vormgeeft, maar allerlei verschillende rechtspersonen en bestuursorganen die daar
zorg over dragen. De meeste interacties vinden plaats door middel van besluiten van bestuursorganen. Een
bestuursorgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld dan wel een
persoon die of college dat met enig openbaar gezag is bekleed. Een besluit is een schriftelijke beslissing van
een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Het handelen van de overheid in het kader van de uitoefening van haar publiekrechtelijke taken en
bevoegdheden beperkt zich echter niet tot het nemen van besluiten. Besluiten moeten worden voorbereid en
uitgevoerd. In het kader daarvan vinden ook allerlei verschillende interacties plaats. Bovendien hebben de
rechtspersonen waaruit de overheid bestaat de mogelijkheid om, net als iedere andere (rechts)persoon,
privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. De overheid kan van die mogelijkheid gebruikmaken ter
uitoefening van haar taken en bevoegdheden.
Een geschil met de overheid over de uitoefening van diens publiekrechtelijke taken of bevoegdheden kan altijd
aan de rechter worden voorgelegd.
1.3 Procedures ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen
Er zijn verschillende procedures beschikbaar om bestuursrechtelijke geschillen te beslechten.
1.3.1 Beroep bij de bestuursrechter
De belangrijkste procedure ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen is die van bezwaar en beroep
tegen besluiten van bestuursorganen, zoals geregeld in de hoofdstukken 6,7 en 8 van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb).
De bestuursrechter is de rechter die bevoegd is te oordelen over beroep tegen besluiten van bestuursorganen,
zo volgt uit art 8:1 Awb. Beroep is per definitie gericht op de vernietiging van een besluit. Beroep bij de rechter
is in de regel pas mogelijk nadat een bezwaarprocedure is doorlopen bij het bestuursorgaan dat het bestreden
besluit heeft genomen.
Opvallend is dat de bevoegdheid van de bestuursrechter land niet alle bestuursrechtelijke geschillen betreft.
Uitgangspunt is dat de bestuursrechter alleen oordeelt over besluiten. Voor geschillen die gaan over
overheidshandelen dat niet in een besluit is neergelegd, moet je je tot de civiele rechter wenden. Het betreft
onder meer geschillen over handelen ter voorbereiding en uitvoering van besluiten en geschillen over het
gebruik door de overheid van privaatrechtelijke bevoegdheden ter behartiging van haar overheidstaak. Behalve
1
,de bestuursrechter is dus, zou je kunnen zeggen, ook de civiele rechter deels bestuursrechter. In het juridische
spraakgebruik wordt de term bestuursrechter echter gereserveerd voor de rechter die op grond van het in de
Awb neergelegde procesrecht oordeelt over geschillen betreffende besluiten van bestuursorganen.
Wanneer is de bevoegdheid van de bestuursrechter beperkter dan je op het eerste gezicht zou denken?
Besluiten kunnen worden onderverdeeld in besluiten die van algemene strekking zijn (algemeen verbindende
voorschriften, beleidsregels en concretiserende besluiten van algemene strekking) en besluiten die dat niet zijn
(beschikkingen). Tegen beschikkingen en concretiserende besluiten van algemene strekking kan bij de
bestuursrechter worden opgenomen, tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels niet (art 8:3
lid 1 (a) Awb).
De bevoegdheid van de bestuursrechter strekt in een aantal gevallen verder dan besluiten. De instrumenten
die wetgever en rechter daarvoor gebruiken, zijn het oprekken van de definitie van het begrip besluit en het
gelijkstellen (althans, voor zover het gaat om het instellen van bezwaar en beroep) van een andere handeling
van een bestuursorgaan aan een besluit.
Bij het ‘oprekken’ en ‘gelijkstellen’ wordt vastgehouden aan het uitgangspunt dat de bevoegdheid van de
bestuursrechter is gekoppeld aan een besluit.
Een van de neveneffecten van de introductie van de verzoekschriftprocedure in de Awb is dat de verschillen en
overeenkomsten tussen de beroepsprocedure en de verzoekschriftprocedure zichtbaar worden. Een beroep
kan worden beschouwd als een verzoek een besluit te vernietigen. Zo bezien is de beroepsprocedure een
bijzonder soort verzoekschriftprocedure.
Verschillende bestuursrechters
Voor civiele en strafprocedures geldt dat de rechterlijke macht (elf rechtbanken, vier gerechtshoven en de
Hoge Raad) geschillen in beroep, hoger beroep en cassatie behandelt. Voor bestuursrechtelijke procedures
geldt als hoofdregel dat tegen een besluit beroep openstaat bij een van de elf rechtbanken. Hoger beroep
dient, al naargelang de aard van het besluit waar het geschil over gaat, te worden ingesteld bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het
bedrijfsleven (CBB) of bij een van de vier gerechtshoven. De gerechtshoven zijn de hogerberoepsrechters in
belastingzaken, het CBB doet het ‘economisch’ bestuursrecht (onder meer mededinging, telecommunicatie), de
Centrale Raad van Beroep ambtenarenzaken en socialezekerheidszaken (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid,
bijstand) en de Afdeling bestuursrechtspraak de rest van de hogerberoepszaken (onder meer omgevingsrecht,
vergunningen van gemeentelijke bestuursorganen, vreemdelingenzaken).
Rechtseenheidsvoorzieningen
In een systeem met een hoogste rechter, zoals in het civiele en het strafrecht, is het geen kunst om
rechtseenheid te realiseren. De Hoge Raad draagt daar zorg voor. Het feit dat er vier hoogste bestuursrechters
zijn, bergt het gevaar in zich dat die allemaal hun eigen lijn trekken bij de uitleg van algemene
bestuursrechtelijke begrippen. Om dat te verkomen, bestaan er formele en informele
rechtseenheidsvoorzieningen. De belangrijkste informele rechtseenheidsvoorziening is de Commissie
rechtseenheid bestuursrecht. In uitspraken van de verschillende colleges wordt niet expliciet vermeld dat een
bepaalde beslissing uitvloeisel is van afspraken die in de Commissie rechtseenheid bestuursrecht zijn gemaakt.
Als een instantie in een uitspraak meldt dat zij zich aansluit bij de door een of meer van de andere instanties
gehanteerde uitleg van een bepaalde bepaling, kan worden aangenomen dat overleg in de Commissie
rechtseenheid bestuursrecht aan de betreffende uitspraak ten grondslag ligt.
Behalve de informele rechtseenheidsvoorziening zijn er in de Awb sinds 2013 twee
rechtseenheidsvoorzieningen opgenomen. Allereerst is dat de grote kamer (art 8:10a lid 4 Awb). De grote
kamer bestaat uit vijf leden. Dat maakt het mogelijk om een kamer samen te stellen waarin alle hoogste
bestuursrechters vertegenwoordigd zijn, zowel leden van het college dat de uitspraak doet, als leden van een
of meer van de andere colleges, die als plaatsvervanger in het beslissende rechterlijke college optreden.
Een ander instrument dat direct van belang is voor de rechtsvorming en de inhoudelijke kwaliteit van de
rechtspraak en indirect ook de rechtseenheid kan bevorderen, betreft de conclusie. Sinds 2013 bepaalt art
8:12a Awb dat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, de president van de Centrale Raad van
2
,Beroep en de president van het CBB in zaken die in hun college in behandeling zijn bij een meervoudige of
grote kamer, een lid van het desbetreffende college kunnen verzoeken een conclusie te nemen. Bijzonder is
ook dat de conclusies niet ambtshalve worden genomen, maar op verzoek van een van de drie colleges.
1.5 Functies van rechtsbescherming
In deze paragraaf wordt ingegaan op de functies van rechtsbescherming.
1.5.1 Ontwikkeling naar individuele rechtsbescherming
Wat is de functie van het bestuursprocesrecht? Van belang is het onderscheid tussen handhaving van het
objectieve recht (‘recours objectif’) en individuele rechtsbescherming (‘recours subjectif’). Is het
bestuursprocesrecht gericht op individuele rechtsbescherming, dan staat de bescherming van de individuele
rechten van de rechtzoekende voorop. Staat de handhaving van de het objectieve recht centraal, dan is de
primaire taak van de rechter om te controleren of het bestuur conform het recht heeft gehandeld. De keuze
voor de ene dan wel de andere doelstelling als uitgangspunt, heeft gevolgen voor de inrichting van het
bestuursprocesrecht.
Bij de invoering van de Awb is een keuze gemaakt voor individuele rechtsbescherming als primair doel van het
bestuursprocesrecht. Er is een verschuiving geweest van handhaving van het objectieve publiekrecht naar
individuele rechtsbescherming. Deze verschuiving hangt rechtstreeks samen met het type oordelende
instantie. Aanvankelijk moest een burger voor zijn rechtsbescherming tegen bestuurshandelen zijn heil vooral
zoeken bij een bestuursorgaan: de nadruk lag op rechtsbescherming door het bestuur, in de vorm van
administratief beroep. Beslechting van bestuursrechtelijke geschillen werd niet tot de taak van de rechter
gerekend maar van het bestuur. En het bestuur was van oudsher tevens belast met de handhaving van het
objectieve recht.
De ontwikkeling van de rechtsbescherming tegen bestuurshandelen is zo gelopen dat de verschillende functies
van toezicht en individuele rechtsbescherming scherper van elkaar zijn gescheiden, en dat de
rechtsbescherming scherper van elkaar zijn gescheiden, en dat de rechtsbescherming van de burger in ieder
geval in laatste instantie is opgedragen aan een (van het bestuur) onafhankelijke en onpartijdige rechter.
1.5.2 Hoofdfunctie van individuele rechtsbescherming
Rechtsbescherming tegen handelingen van het bestuur is van groot belang. De burger is sterk afhankelijk van
de overheid. Niet alleen wordt de burger met talrijke bestuurshandelingen geconfronteerd, ook beschikt het
bestuur over diverse machtsmiddelen: het bestuur is in de regel een aanzienlijk sterkere partij dan de burger.
In het licht hiervan lijkt het vanzelfsprekend dat het begrip rechtsbescherming ziet op de bescherming van de
rechtspositie van de burger. In de Awb komt dit duidelijk tot uiting: de rechtsbescherming van de burger is
geregeld in de hoofdstukken 6 (algemeen), 7 (bestuurlijke heroverweging) en 8 (rechtspraak), het toezicht op
bestuursorganen in titel 10.2. De rechtsbescherming is naar huidige opvatting beperkt tot individuele
rechtsbescherming, aldus de memorie van toelichting bij het Awb-procesrecht.
Het onderscheid tussen de beide invalshoeken, handhaving van het objectieve recht en individuele
rechtsbescherming, werkt door in de concrete invulling van het procesrecht. Zo is de functie van handhaving
van het objectieve recht gebaat met een ruime toegang tot een controlerende instantie die over ruime
toetsingsbevoegdheden beschikt. Er is in de optiek van handhaving van het objectieve recht geen behoefte aan
een bezwaarschriftprocedure en evenmin aan de bevoegdheid van eiser om zijn beroep in te trekken.
Binnen de functie van individuele rechtsbescherming zou rechtsbescherming in principe gereserveerd kunnen
blijven voor rechthebbenden die door een bepaalde handeling in een subjectief recht zijn getroffen, terwijl die
handeling slechts voor zover door hen bestreden, getoetst mag worden. Deze en andere consequenties van het
idee van individuele rechtsbescherming zijn evenmin volledig doorgevoerd.
De door de wetgever gemaakte keuze voor individuele rechtsbescherming is in het Nederlandse
bestuursprocesrecht niet volledig doorgevoerd. Het bestuursprocesrecht heeft met andere woorden een
hybride karakter, waarin zeker ook nog karakteristieken van handhaving van het objectieve recht te herkennen
zijn. Voor andere rechtsstelsel, waar duidelijk voor individuele rechtsbescherming of juist voor handhaving van
het objectieve recht is gekozen, geldt intussen hetzelfde.
3
, 1.5.3 Van individuele rechtsbescherming naar geschilbeslechting
Er is een verschuiving geweest van handhaving van het objectieve publiekrecht naar individuele
rechtsbescherming. Het gaat om meer dan een accentverschuiving: de verandering is van principiële aard. Met
enige voorzichtbaarheid kan gesteld worden dat er de laatste jaren een beweging waarneembaar is van
rechtsbescherming naar geschilbeslechting. Geschilbeslechting is meer gericht op de definitieve beëindiging
(finaliteit) van een conflict, te weten wat partijen achter het besluit verdeeld houdt. Zij vergt een meer
probleemgerichte aanpak en een meer materiële toetsing. Zij kent ook meer mogelijkheden om te komen tot
een vergelijk tussen bestuur en burger.
De aard van het bestuursrecht stelt aan dit laatste wel beperkingen. Zo is daarvoor voldoende bestuurlijke
speelruimte in de vorm van beoordelingsvrijheid of beleidsvrijheid nodig, terwijl binnen dat speelveld zowel het
algemeen belang als derden aan een schikking in de weg kunnen staan.
1.5.4 Nevenfuncties
Naast de hoofdfunctie van de individuele rechtsbescherming zijn er enig nevenfuncties. Zo kan een adequaat
rechtsbeschermingsstelsel ten goede komen aan de legitimiteit van de overheid. Dit raakt aan de leer van de
‘trias politica’ en van de ‘checks and balances’. Een andere nevenfunctie van een adequaat stelsel van
rechtsbescherming is dat het ten goede komt aan de kwaliteit van het bestuur.
Naast dit alles vervullen de afzonderlijke bestuursrechtelijke voorzieningen hun eigen specifieke functies. Zo
heeft rechtspraak, met name die in hoogste instantie, naast het bieden van individuele rechtsbescherming
tevens het bevorderen van de rechtsontwikkeling en de rechtseenheid tot taak.
1.6 Beginselen van rechtsbescherming
In deze paragraaf staan de beginselen centraal die van betekenis zijn voor de inrichting van het stelsel van
rechtsbescherming.
1.6.1 Toepasselijkheid van art 6 EVRM
Een kernbepaling die eisen stelt aan de inrichting van ons nationale procesrecht is art 6 EVRM. In die bepaling
zelf wordt het bestuursrecht niet genoemd. Art 6 lid 1 EVRM bepaalt onder meer: ‘Bij het vaststelen van zijn
burgerlijke rechten en verplichtingen [civil rights and obligations] of bij het bepalen van de gegrondheid van
een tegen hem ingestelde vervolging [criminal charge] heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare
behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig [independant
and impartial] gerecht dat bij de wet is ingesteld [established by law].
Ook in het bestuursrecht gaat het veelal om de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen.
Bij bestuursrechtspraak en bestuursrechtelijke geschillen gaat het vaak om het vaststellen van burgerlijke
rechten en verplichtingen, dan wel het bepalen van de gegrondheid van een vervolging. Waar art 6 EVRM niet
van toepassing wordt geacht, zoals op onderdelen van het belastingrecht, het vreemdelingenrecht en de Wet
openbaarheid van bestuur, komt blijkens de jurisprudentie ook betekenis toe aan de in art 6 EVRM vervatte
eisen. Via de toepassing van algemene rechtsbeginselen worden dan dezelfde resultaten bereikt als via deze
verdragsbepaling.
1.6.2 Beginselen van het stelsel van rechtsbescherming
Aan de rechtsbescherming tegen bestuurshandelen liggen art 6 EVRM en andere beginselen ten grondslag. In
deze paragraaf bespreken we zeven beginselen van het stelsel van rechtsbescherming. Sommige gelden primair
voor het rechtsbeschermingsstelsel als geheel, terwijl andere veeleer betrekking hebben op de afzonderlijke
rechtsbeschermingsprocedures (beide categorieën beginselen zijn wel te onderscheiden, maar niet strikt te
scheiden).
Het betreft de volgende beginselen:
a) Er moet gelegenheid zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijke en onpartijdig gerecht
dat bij de wet is ingesteld.
b) Aan rechtspraak moet een bestuurlijke heroverweging voorafgaan.
c) Er moet rechtspraak in twee feitelijke instanties bestaan.
d) De rechtsbescherming moet toegankelijk zijn.
e) Zowel de rechtseenheid als de rechtsontwikkeling moet worden gewaarborgd.
f) De rechtsbescherming moet effectief en tijdelijk zijn.
g) Bij rechtsbescherming moet efficiënt zijn.
4
