Samenvatting Inleiding bestuursrecht
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.2 overheid en burger
In het bestuursrecht draait het om de verhouding tussen overheid en burger.
1.2.1 De overheid
De overheid is het hoogste gezag op een bepaald grondgebied. De overheid in NL bestaat uit een
veelheid van instanties die tezamen de overheid vormen. Om hierin ordening aan te brengen, is een
onderscheid gemaakt tussen drie functies van de overheid: wetgeving, uitvoering en rechtspraak ->
Trias politica.
- Dat houdt in dat binnen de overheid drie staatsmachten zijn te onderscheiden die elk hun
eigen functie hebben en die, als het systeem goed werkt, elkaar in evenwicht houden.
o Wetgevende macht: maakt wetten en wordt door alle Nederlanders gecontroleerd.
Alle NL’ers met stemrecht kunnen bepalen hoe deze macht is samengesteld.
o Uitvoerende macht: voert de wetten van de wetgevende macht uit en wordt
gecontroleerd door de rechtsprekende macht.
o Rechtsprekende macht: het controleren van de uitvoering. Controle op de
rechterlijke macht kan direct plaatsvinden: hoger beroep. Maar anders vindt het
indirect plaats: de wetgevende macht moet dan de wet aanpassen, om invloed uit te
kunnen oefenen op de uitspraken van de rechter.
- In de praktijk zijn de grenzen echter vloeiender:
o EK en TK vormen de wetgevende macht, maar de regering heeft meestal het initiatief
met het maken of wijzigen van wetten.
o Ook laat een wet dikwijls beslissingsruimte aan de uitvoerende macht (bedoeld en
onbedoeld).
Tabel 1.1 Drie categorieën overheidsorganen
Wetgeving Uitvoering Rechtspraak
Tweede Kamer (TK) Regering (koning + ministers) Rechtbanken
Eerste Kamer (EK) Minister-president Gerechtshoven
Provinciale Staten Ministers Hoge Raad
Gemeenteraden Staatssecretarissen Centraal Raad van Beroep
Waterschapsbestuu Ministeries College van Beroep voor het
r bedrijfsleven
Provincies Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State
Provinciale staten Nationale ombudsman
College van gedeputeerde staten
Commissarissen van de koning
Gemeenten
Gemeenteraden
College van burgemeester en wethouders
(B&W)
Burgermeesters
Waterschapsbesturen
DUO
UWV
SVB (Sociale Verzekeringsbank)
IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst)
, ACM (Autoriteit Consument en Markt)
AFM (Autoriteit Financiële Markten
Belastingdienst
Het schema is een vereenvoudiging van de werkelijkheid. Omdat niet voor alle in het schema
geplaatste instanies geldt dat ze zich alleen met een van de drie overheidsfuncties bezighouden zijn
de kolommen gescheiden door een stippellijn.
1.2.2 De betekenis van het begrip overheid in het bestuursrecht
Het gaat om de overheid voor zover die zich bezighoudt met het besturen van de samenleving. Die
beperking heeft twee aspecten:
- De wetgevende en rechtsprekende macht vallen hierbuiten.
- Ook de overheid voor zover het zich bezighoudt met de vervolging en berechting van
strafbare feiten.
Overheid = de uitvoerende macht, inclusief haar regelgevende activiteiten, maar exclusief de
vervolging en bestraffing van strafbare feiten.
1.2.3 De groei van de overheid
Met de groei van de overheid, heeft ze ook meerdere functies gekregen.
- 19de eeuw: ordende functie: handhaven van de openbare orde, verdedigen landsgrenzen en
betrekkingen met het buitenland.
- Eind 19de eeuw: presterende functie: de overheid gaat zich ook steeds meer interesseren in
het welzijn van haar burgers.
- 20ste eeuw: sturende functie: op allerlei terreinen gaat de overheid beleid voeren om de
welvaart in NL en het welzijn van haar inwoners te vergroten.
o Daarmee kwam ook de behoefte voor het bestuursrecht.
ste
- 20 eeuw: arbitrerende functie: de overheid gaat een actieve rol spelen in het bemiddelen
tussen vele tegenstrijdige belangen die er in de samenleving zijn, vooral op het gebied van
ruimtelijke ordening en milieu.
1.2.4 De burger
Burgers zijn te onderscheiden in natuurlijke personen en rechtspersonen
- Natuurlijke personen: individuele personen.
- Rechtspersonen: verenigingen, stichtingen, nv’s en bv’s
De rechten en plichten die overheid en burger ten opzichte van elkaar hebben, kunnen net zo goed
gelden voor rechtspersonen als voor natuurlijke personen.
1.3 Wederzijdse rechten en plichten van overheid en burger
Er zijn vier verschillende rechten en plichten van de overheid ten opzichte van de burger en eveneens
vier van de burger ten opzichte van de overheid.
1.3.1 Plichten van de burger ten opzichte van de overheid
Daar zijn er twee van geboden en verboden.
Geboden
Iets wat je moet doen. Een voorbeeld: belasting betalen en de leerplicht. Een uitzondering op een
gebod is een vrijstelling.
Verboden
Iets wat je moet laten. Bijvoorbeeld als consument vuurwerk afsteken en het organiseren van een
evenement, huis bouwen, wapenbezit of ergens gaan vissen zonder vergunning (= toestemming van
,een bevoegd bo.). Zo’n vergunning moet je aanvragen bij het bo dat de regeling uitvoert waarin het
verbod is opgenomen.
1.3.2 Rechten van de burger ten opzichte van de overheid
Er zijn twee soorten: aanspraken en vrijheden.
Aanspraken
Een ander moet dan iets voor jou doen. Bijvoorbeeld het socialezekerheidsstelsel: uitkeringen en
voorzieningen. Daarnaast verschaft de overheid talloze subsidies voor uiteenlopende activiteiten.
Uitzondering op een aanspraak is een uitsluiting. De aanspraak vervalt dan.
- De aan een uitkering verbonden verplichtingen neemt degene die hem ontvangt vrijwillig op
zich. Bij een gebod kun je er onmogelijk aan die verplichtingen onttrekken. Bij verplichtingen
gekoppeld aan een uitkering gaat het om verplichtingen die iemand vrijwillig op zich neemt,
door niet af te zien van zijn aanspraak op een uitkering.
o In de praktijk werkt het niet helemaal zo, daarom moeten de verplichtingen wel
redelijk zijn.
Vrijheden
Een ander moet juist iets laten. Bijvoorbeeld het recht op privacy. Je hebt als burger het recht
gevrijwaard te blijven van inmenging door de overheid in jouw privéleven. Uitzondering op een
vrijheid is een beperking. Het gebruik van die bevoegdheden is wel aan strikte voorwaarden
gebonden. De belangrijkste is dat een gerechtvaardigd belang moet zijn om inbreuk te maken op de
vrijheid van een burger en dat dat belang niet op een andere, mindere ingrijpende manier kan
worden behartigd.
1.3.3 Rechten en plichten van de overheid: spiegeldbeeld van die van de burger
Plichten van de overheid:
- Een aansprak van een burger impliceert een gebod voor de overheid.
- Een vrijheid van een burger impliceert een verbod voor de overheid.
Rechten van de overheid:
- Het gebod aan een burger om belasting te betalen, impliceert in zekere zin een ‘aanspraak’
van de overheid op een gedeelte van inkomen of vermogen van de burger.
- Het verbod voor de burger om te bouwen, evenementen organiseren of vuurwerk af te
steken (zonder vergunning), impliceert in zekere zin een ‘vrijheid’ van de overheid, namelijk
om gevrijwaard te blijven van lawaai, overlast of bouwactiviteiten.
1.3.4 Schematische weergave
Tabel 1.2 Verhouding burger-overheid: burgerperspectief
Twee soorten plichten Twee soorten rechten
van de burger van de burger
Burger moet iets doen Gebod Aanspraak Overheid moet iets
Belasting betalen Uitkering verstrekken doen.
Burger moet iets laten Verbod Vrijheid Overheid moet iets
Niet bouwen (tenzij Privacy respecteren laten.
vergunning)
Tabel 1.3 Verhouding burger-overheid: overheidsperspectief
Twee soorten plichten Twee soorten rechten
van de overheid van de overheid
, Overheid moet iets Gebod Aanspraak Burger moet iets doen
doen Uitkering verstrekken Belasting betalen
Overheid moet iets Verbod Vrijheid Burger moet iets laten
laten Privacy respecteren Niet bouwen (tenzij
vergunning)
Het is opvallend hoeveel machtig de overheid is. Ze heeft ontzettend veel mogelijkheden om
de samenleving te sturen, hetzij door burgers op te dragen bepaalde dingen te doen of te
laten, hetzij door aan burgers subsidies, uitkeringen en voorzieningen te verstrekken.
1.4 Legitimiteit en normering van het handelen van de overheid
De constatering dat overheid machtig is, roept twee vragen voor je op: wat is de legitimiteit van de
machtspositie van de overheid? Ten tweede: hoe is de macht van de overheid genormeerd? Er zijn
twee antwoorden mogelijk: praktische en principieel.
Praktisch: de legitimatie is gelegen in een (specifieke) bepaling in een wet.
1.4.1 Democratische rechtstaat
Het principiële antwoord op de vraag naar de legitimatie en normering van de macht van de overheid
is dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Waaruit blijkt dat een staat een democratische
rechtsstaat is:
- Wetten moeten worden gemaakt door een volksvertegenwoordiging die is samengesteld uit
leden die zijn verkozen door middel van vrije verkiezingen.
- Machtenscheiding: van belang is dat niet alleen de wetgeving, uitvoering en rechtspraak bij
verschillende instanties zijn ondergebracht, maar ook dat binnen die verschillende
staatsmachten sprake is van spreiding.
- Verantwoordingsplicht: ministers zijn verantwoording verschuldigd aan het parlement. Dat
biedt de mogelijkheid voor de volksvertegenwoordiging om te controleren of de uitvoerende
macht haar werk goed doet.
- Openbaarheid van bestuur: in NL bestaat de Wet openbaarheid van bestuur, die biedt
iedereen in NL de mogelijkheid om bij de overheid allerlei documenten op te vragen over alle
zaken waar de overheid zich mee bezighoudt.
- Legaliteitsbeginsel: de uitvoerende macht is verplicht haar optreden op de wet te baseren en
zich aan de wet te houden.
1.4.2 De reikwijdte van het legaliteitsbeginsel
Er bestaat consensus over dat als de overheid burgers d.m.v. geboden of verboden in hun vrijheid of
eigendom beperkt, het legaliteitsbeginsel zonder meer geldt.
Maar hoe zit het als de overheid presteert? Twee constateringen
- Het is wel heel wenselijk als er een wettelijke grondslag is voor het handelen.
- In de praktijk, bijna zonder uitzondering, het ‘presterende overheidsoptreden’ berust op een
wettelijke grondslag.
Maar in hoeverre moet het gebaseerd zijn op een wettelijke grondslag?
- Uit het fluoridering-arrest kan worden opgemaakt dat de eis dat overheidsoptreden op een
wettelijke grondslag berust, geldt voor al het handelen van de overheid dat een inbreuk
maakt op de vrijheid of eigendom van burgers, ongeacht of dat overheidshandelen een
verbod of gebod inhoudt of dat het gaat om prestaties ten behoeve van het welzijn van
burgers.
1.4.3 Nuancering van de betekenis van het legaliteitsbeginsel
