Notes de cours
cours de finances publiques L2
- Établissement
- Lyon III - Université Jean-Moulin
cours de droit, matière de finances publiques. cours très complet (S2). plus de 80 pages.
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FP 1INTRODUCTION GÉNÉRALE
Les finances publiques sont intimement liées à la notion d’État. Peut-il y avoir un État sans finances ? Elles
existent depuis l’Antiquité voir au-delà. Au Moyen Age les FP se conçoivent comme les finances du royaume, voir du
roi lui-même. De façon plus étroite, l’apparition des FP est liée à l’apparition d’un droit de regard du peuple par le biais
de ses représentants sur les finances de la nation. On remarque alors que le rôle du parlement dans les institutions
d’une manière générale est intimement lié à son pouvoir budgétaire. L’apparition du droit parlementaire est en lien
avec l’apparition des FP.
SECTION 1 – BREF HISTORIQUE DE S FINANCES PUBLIQUES
Les deux grandes phases de l’histoire des FP vont produire les même schémas cycliques de renforcement et
d’affaiblissement du rôle du parlement dans la matière budgétaire. Que ce soit de l’apparition de l’Age d’or des FP ou
que ce soit la rationalisation des pouvoirs du parlement sous la V ème Rep.
§ 1 – De l’apparition à l’Âge d’or des Finances publiques
A) L’apparition des Finances publiques en Angleterre et en France
L’apparition des FP est lié au droit de regard des parlementaires sur les finances du royaume. Elles vont naître
avec le principe de consentement à l’impôt puis vont se développer avec l’augmentation progressive des pouvoirs du
parlement.
1) L’Angleterre, de la Magna Carta au Bill of Rights
C’est en Angleterre que le principe de consentement à l’impôt est apparu dès le XIII ème s. Le roi Jean Sans Terre
après de nombreuses défaites surtout la défaite de Bouville, subit une révolte de la noblesse anglaise. Il voulait faire
une nouvelle révolution contre la France. Les barrons anglais vont réussir à imposer au roi la Magna Carta du 15 juin
1215 qui met fin à l’arbitraire du roi. En réalité, ce txt comprend de nbx articles ne traitant pas spécifiquement des FP,
mais notamment de la liberté des villes … Cette charte va surtout en son art 12 imposé le consentement à la levée de
l’impôt par le roi par le conseil commun du royaume. Il s’agit de l’apparition du droit de regard sur les FP qui vient
fondé non seulement le droit budgétaire mais aussi celui parlementaire.
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La reconnaissance du droit budgétaire et parlementaire a été beaucoup plus violente puisque les rois anglais
vont avoir de cesse de se confronter à la noblesse et d’essayer de contourner la grande charte notamment concernant
la levée de l’impôt. C’est notamment au XVII ème s que le conflit va devenir violent. Charles Ier a besoin d’argent et va
créer des impôts indirects pour essayer de contourner la charte. Le conflit politique éclate et le parlement est dissous
à 3 reprises. Le roi est alors contraint d’accepter la pétition des droits du 7 juin 1628 qui va étendre le périmètre du
consentement de l’impôt à l’ensemble des impôts. Le principe d’annualité va faire implicitement son apparition
puisque le consentement est renouvelé l’année suivante et le sera chaque année.
Charles Ier va alors décider de lever des taxes douanières dans le dos du parlement. Le conflit recommence et
va aboutir après une guerre civile, au renversement du roi et à sa décapitation en 1649. Le parlement va sortir
victorieux de ce conflit.
Après la fuite de Jacques II, le parlement va offrir la couronne à sa fille Marie II et lui imposer la déclaration
des droits du 13 février 1689. Ce txt très emblématique ne se limite pas aux FP et va surtout affirmer le principe
d’autorisation annuelle du parlement à la fois pour le recouvrement des recettes que pour la prévision des dépenses.
Le pouvoir budgétaire est alors entier. C’est le symbole de la suprématie parlementaire en Angleterre.
2) La France du Moyen Âge à la Révolution
ème
En Fr, le principe de consentement à l’impôt apparaît dès le XII s par le biais de la convocation des états
généraux chargés d’autoriser le roi à lever l’impôt. Seulement, dès le XVème s le roi obtient un droit permanent de lever
l’impôt et va s’affranchir du consentement des états généraux. Dans un contexte financier déjà dégradé, Louis XVI va
convoquer les états généraux en 1788. Les états généraux vont se réunir et cela va se clôturer par la DDHC du 26 août
1789 qui va consacré le principe de consentement à l’impôt en son art 14. Il y a aussi le reconnaissance d’un droit de
contrôle des citoyens sur les comptes publiques (art 15).
Cette disposition ne sera pas appliquée ni les dispositions des constitutions ultérieures qui comporteront
pourtant généralement un dispositif budgétaire. Il faudra attendre la restauration pour que ces principes deviennent
effectif et que s’amorce l’âge d’or des FP françaises.
B) La Restauration et l’âge d’or des Finances publiques
C’est avec la restauration que les FP vont connaître un réel essor. Louis XVIII va s’entourer de ministres
compétents et ce sont deux ministres des finances : le baron Louis et le Comte de Villèle et un directeur de la
comptabilité générale des finances le marquis d’Audiffret qui vont poser les bases du système budgétaire français. Les
grands principes de droit budgétaires posés perdurent.
Ces principes budgétaires dits traditionnels sont le principe d’annualité affirmés dès 1822 cad que l’exercice
budgétaire et caler sur l’année civile. Le principe d’unité est progressivement mis en œuvre sous la restauration en
mettant fin au budget extraordinaire ctd que tt les recettes et les dépenses figurent dans un seul document, un seul
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budget. Le principe d’universalité est consacré en 1818 avec la règle du montant brut (règle non contraction entre les
recettes et les dépenses). Le principe de spécialité qui tient à la qualité du pouvoir d’autorisation du parlement et qui
prévoit un vote des dépenses non plus en bloc mais par ministère dès 1817 puis par section dès 1827 et par chapitre
dès 1831.
Ces principes budgétaires ont eu une pérennité puisque mis à part une mise entre parenthèse sous le second
empire et une adaptation par la LOLF en 2001, ils restent à la base de notre droit budgétaire.
S’agissant de la comptabilité publique, dans le cadre des différentes ordonnances portant règlement général
de la comptabilité publique dont les principes restent à la base de notre système actuel. Qu’on songe par exemple au
principe de séparation des ordonnateurs et des comptables qui restent à la base de notre système de comptabilité des
comptes ou encore la règle de reddition des comptes.
Le renforcement du pouvoir budgétaire du parlement sous la restauration va être la place du parlement. Le roi
va imposer la règle des 4 temps alternés ctd que le gouv prépare le budget, le parlement vote le budget, les ministres
exécutent le budget et le parlement contrôle le budget. Cette règle est devenue la règle qui encadre le droit budgétaire
dans tous les systèmes démocratiques.
La charte de 1814 va réaffirmer le principe de consentement à l’impôt. Les chambres vont adopter le budget
dès 1814 puis à partir de 1818, ils vont pouvoir contrôler l’exécution du budget par le biais de la loi des comptes qui
est l’ancêtre de la loi de règlement du budget. Le respect de l’autorisation budgétaire va ê consacré à partir de 1817
puisque les crédits deviennent limitatifs à cause de l’existence des plafonds de dépenses donc la dépense est limitée
par le parlement. Avant 1817, ce n’était qu’une simple estimation.
En 1819, on va renforcer ce principe puisque les ouvertures exceptionnelles de crédits par voie réglementaire
vont être soumises à ratification du parlement (ce sont pour des raisons d’urgence).
La restauration est le point de départ du parlementarisme à la française, qui ne sera d’ailleurs remis en cause
que sous la V ème Rep avec la rationalisation des pouvoirs du parlement.
§ 2 – De la rationalisation à la modernisation des Finances publiques
Sous le 2nd empire, les règles de comptabilité publique vont ê réaffirmer avec l’ordonnance de 1862 portant
règlement général de la comptabilité publique. Il sera en vigueur pendant plus de 100 ans avant d’être modernisé en
1962 sous la V ème Rep. Pour les principes budgétaires à cette époque, ils vont être mis entre parenthèses à cause du
déséquilibre institutionnel au profit de l’empereur et il faudra attendre la fin du régime pour que ces règles
réapparaissent.
Sous la III ème et la IV ème Rep, on va revenir au régime parlementaire et on va renforcer le pouvoir du parlement
notamment en matière budgétaire. Le régime parlementaire est simplement un régime de collaboration des pouvoirs.
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Le contrôle parlementaire à cette époque va atteindre son paroxysme avec la valse des ministères et dans cette
instabilité ministérielle de très nombreux gouv tomberont à cause de questions budgétaires (sous la IV ème Rep la
question budgétaire est la 2 ème cause de renversement de gouv). Le rôle du parlement devient même pesant. La règle
des 4 temps alternés va ê détournée et le parlement va s’immiscer notamment par le biais de ses commissions dans
la préparation du budget. Ce pouvoir quasi illimité du parlement devient une véritable source de paralysie alors que
l’économie est soumise à rude épreuve à l’époque, notamment liée aux conflits mondiaux. Le budget est de plus en
plus voté tardivement, le parlement recourant de plus en plus aux douzième provisoires (ctd qu’on va ouvrir un
douzième des crédits en attendant de voter la loi de finance) et le budget devient de plus en plus opaque et inefficace.
En 1958, le Général de Gaulle va vouloir mettre fin à ce désordre et rationalisé les pouvoirs du parlement. C’est
le domaine budgétaire qui sera le premier marqué par cette rationalisation.
A) La rationalisation des pouvoirs budgétaires du Parlement
La Constitution du 4 oct 1958 encadre très strictement les pouvoirs du parlement en général (réduction du
domaine de la loi, limitation de la responsabilité gouvernementale, réhabilitation du droit de dissolution…). On peut
citer la prépondérance de l’exécutif en matière d’initiative du budget (art 39 et 44), une irrecevabilité très sévère à
l’égard de toutes propositions de lois et amendements parlementaires (ctd que le gouv peut refuser une proposition
de loi ou amendement qui a un coût budgétaire).
La matière budgétaire va ê essentiellement renvoyée à une loi organique, l’ordonnance organique du 2 janv
1959 a été rédigée par Gilbert Devaux qui été directeur de budget donc cela montre la rationalisation du parlement.
Cette ordonnance va renforcer le rôle de l’exécutif, du ministère des finances.
Du point de vue de la comptabilité publique, le règlement générale de la comptabilité publique va être modifié
avec le décret du 29 dec 1962 portant règlement général de la comptabilité publique (RGCP) qui va compléter
l’ordonnance en donnant un rôle essentiel au ministère des finances. Il va être en vigueur pendant plus de 50 ans avant
d’être modifié par le décret du 7 nov 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptabilité publique (GBCP).
L’ordonnance de 1959 est particulièrement critiquée par les parlementaires mais elle est également critiquée
pour sa constitutionnalité pour le moins douteuse notamment parce qu’elle va beaucoup plus loin que la Constitution
dans la rationalisation des pouvoirs parlementaires. Or puisque c’était une ordonnance de l’art 90 de la Constit, la
constitutionnalité n’avait pas été contrôlée par le juge constitutionnel. La constitutionnalité ne pouvait plus ê contestée
à posteriori selon la décision 60-6 du Conseil constit du 15 janv 1960 « Magistrat musulman ».
Cette ordonnance est devenue archaïque au fil du temps. Ce n’est qu’en 2001 qu’elle sera finalement modifiée,
abrogée et remplacée par la loi organique relative aux lois de finances qui a procédé à une refonte des finances
publiques.
25/01/19
B) La refonte des finances publiques : La LOLF
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