Notes de cours
Droit de l'urbanisme 2020-21
- Établissement
- Paris-Est Créteil Val-de-Marne
Cours complet de Droit de l'urbanisme, (matière à TD) du Master 1 Droit de l'immobilier à l'Université Paris-Est Créteil pour l'année
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DROIT DE L’URBANISMETELECHARGER LE CODE DE L’URBANISME SUR LEGIFRANCE !
- Urbanisme règlementaire
- Autorisations d’urbanisme et contentieux (un peu d’urbanisme opérationnelle piloté par les
puissances publiques)
Introduction :
On est en présence du point de vue de la technique juridique d’un droit complexe à appréhender car
il est lourd, beaucoup de dispositions d’ordre réglementaire, il est très technique souvent modifié car
c’est un droit soumis à de fortes pressions d’ordre économique, sociale et politique
Economique car c’est une série de contrainte qu’on fait peser sur un secteur immobilier qui a un
grand poids économique en France. Les contraintes sont nombreuses et non seulement
règlementaires, c'est-à-dire unilatérales, imposées par les puissances publiques au privé. La question
du bon niveau pour imposer les contraintes au bon niveau sera très importante et nous préoccupera.
De ce fait, c’est un droit qui provoque un gros contentieux et très majoritairement un contentieux
devant le juge administratif. Le contentieux de l’urbanisme est aujourd'hui un pilier des cabinets
d’avocat du droit public car très nombreux. C'est une des branches du droit public qui est la plus
proche des citoyens, c'est-à-dire qui est très pratiquée par les citoyens, comme les propriétaires
quand ils veulent faire des travaux sur leurs habitations par exemple.
Les règles d’urbanisme régulent l’espace de vie de tous avec les voieries, places, quartiers, terrains
agricoles… Cela engendre donc beaucoup de contentieux.
Ce droit de l’urbanisme est d’apparition assez récente. C'est une branche récente du droit public et
administratif en particulier. En ce sens qu’on conçoit le droit de l’urbanisme comme étant une
branche de droit à part entière avec des enseignements, manuels spécialisés, et ceci que depuis une
50aine d’année, vers les années 80. Avant, on en traitait mais on ne les pensait pas sous l’appellation
générique qu’est le droit de l’urbanisme.
Le concept même d’urbanisme vient du latin Urbs : ville, ce concept est plus ancien que la
qualification d’urbanisme actuelle mais ce terme intègre le Larousse : C'est la science ou la théorie de
l’aménagement des villes. Le mot ville est au cœur de l’urbanisme, même si aujourd'hui il dépasse la
ville pour saisir les territoires, les espaces de vie dans leur ensemble.
Quand on parle d’urbanisme, on ne parle pas seulement de la ville mais d’organisation de la ville, de
l’espace du territoire. Ce n’est pas seulement l’urbain mais l’action de forger, selon un mode organisé
avec l’idée que par la préoccupation d’urbanisme on améliorerait le fonctionnement de la vie
humaine en améliorant les rapports sociaux. Parler d’urbanisme, c’est porter un projet politique qui
consiste à affirmer la nécessité d’une organisation collective pour un territoire partagé.
Il faut bien distinguer l’urbanisme et la géographie urbaine, ce dernier utilise le territoire pour le
comprendre alors que l’urbanisme consiste à intervenir de manière consciente pour organiser une
manière de vie projetée dans l’espace. L’urbanisme c’est créer la ville car on considère qu’un acte
,volontaire de création c’est préférable à une situation qui résulte du simple jeu spontané des acteurs
de l’immobilier.
De ce point de vue, l’urbanisme est fondamentalement un acte de pouvoir, mais qui a le pouvoir
d’organiser la ville ? qui impose sa puissance d’organiser la ville ? Si c’est un acte de pouvoir cela
impose des autorités avec des prérogatives qui disent qui peut imposer ses ordres aux autres. L’outil
principal pour cela est la planification urbaine, c'est-à-dire la projection d’obligations par une autorité
sur un espace physique pour agir sur celui-ci.
Si réglementation il doit y avoir, et il y aura, au moins faut-il considérer que l’occupation doit être
soumise à une règlementation minimale pour ne pas nuire à autrui.
Cette réglementation n’apparait en droit français, qu’au lendemain de la 1ere Guerre Mondiale, avec
le pouvoir des puissances publiques pour pouvoir donner des contraintes et règlementations. On cite
généralement la loi du 14 mars 1919 dite Cornudet, et l’arrêt Lainé du CE de 1934 qui va dire qu’il
faut établir des réglementations générales pour l’occupation des sols en France.
Aujourd'hui c’est donc un point acquis, ce droit est nécessaire, ce qui est discuté est la portée du
droit de l’urbanisme. On considère même que quand bien même il y a de l’urbanisme dans les
dictatures, c’est un acquis démocratique car c’est l’outil qui permet d’éviter que quelques individus,
du fait de leur capital, s’approprient l’espace de tous. Cela injecte des préoccupations collectives
dans l’espace. Cependant, ce peut être un outil dictatorial, ex : avec Moscou ou Berlin Est lors de
l’époque soviétique, où les dictatures imposaient les modes d’organisation du territoire. C’est donc
un bon outil entre de bonnes mains.
Dès lors qu’il y a urbanisme, il y a droit, ils sont inséparablement liés, il n’y a pas d’urbanisme sans
droit car le choix qui consiste à assigner des fonctions différentes à des quartiers, des habitants selon
leur territoire, ces choix-là ont besoin du droit car ils seront imposés. La technicité du droit de
l’urbanisme, avec des 10aines de milliers de règles de l’urbanisme découlent du fait qu’il n’y a pas
d’urbanisme sans droit permettant de le concrétiser en le rendant obligatoire pour tous.
3 Grandes questions /parties :
- Les règles d’urbanisme générales (Local PLU / National PRU)
- L’application individuelle des mécanismes d’autorisations d’urbanisme (la police
administrative)
- Les instruments grâce auxquelles les personnes publiques décident d’aménager elles-mêmes
l’aménagement des espaces (Ex : Zone d’aménagement Concertée), c’est l’urbanisme
opérationnel.
Les espaces dans lesquels on vit, sont donc le produit d’une multitude de choix, juridiquement
concrétisés. Ils régissent les espaces communs et le rapport au pouvoir, c'est-à-dire qui va décider
ces villes, expliquant la physionomie des différents quartiers à l’aide de divers outils d’urbanisme.
Eléments historiques :
La question de l’autorité compétente pour décider de l’urbanisme, décider l’organisation de la ville.
Des règles pour aménager les villes il en existe depuis très longtemps mais elles étaient très limitées
dans leur portée géographique et juridique avec des obligations minimales. Mais on observe par la
suite des règlements municipaux, ex Paris 1667 : avec une hauteur maximum des bâtiments de
15m60. On a aussi des places qui se forment sur initiative privée souvent, c’est comme cela que s’est
bâtit la place des Vosges à Paris, qu’il faut encadrer juridiquement.
C’est vraiment au 19ème siècle que ces questions d’organisation explosent, notamment à Paris. Les
modifications faites par le préfet Haussmann notamment. On constate que les outils de cette
,transformation restent relativement sommaire. On utilise très souvent l’expropriation pour cause
d’utilité publique, consistant à obtenir de manière forcée des biens pour une opération
d’aménagement. Le droit de l’expropriation est un droit très riche à cette période depuis une loi du 8
mars 1810, avec diverses reformes, qui dit que l’expropriation est la base de l’urbanisme. On
n’impose pas des choses aux gens, mais la puissance publique devient propriétaire du terrain et
l’aménage, elle n’impose pas l’habitant sur son terrain.
On voit aussi à cette époque-là, apparaitre les premières formes de servitudes, de polices
administratives contrôlant ce qui se fait dans la ville. Elles restent très limitées. Ex : en 1810 avec
l’émergence de la législation des établissements « dangereux, vétustes et insalubres » qui soumet
ces bâtiments à des règles de sécurité. On commence à contrôler l’industrie dans les cités. On
commence à faire peser des obligations sur des terrains dont les puissances publiques ne sont pas
propriétaire. On constate néanmoins, qu’on ne peut pas organiser la ville au point où on veut
l’organiser en se contentant d’expropriation d’une part et des mesures de police d’autre part, il faut
davantage l’organiser. La puissance publique doit plus intervenir. Mais comment ? On développe la
voie des servitudes avec des obligations sur les propriétaires en s’intégrant dans le projet
d’urbanisme général. De là, émergent des projets de servitudes d’urbanisme et donc l’expropriation
devient moins importante, tout en ayant la personne publique toujours plus puissante pour limiter
cela au tourant du 20 e siècle. Cela débouchera sur la loi Cornudet qui va établir des servitudes
d’urbanisme dans un territoire urbanisme dans son entier afin que la ville soit bien organisée dans
son ensemble, c’est la police d’urbanisme spéciale.
Cette loi est fondatrice car elle repose sur 2 piliers :
- Planification urbaine,
- L’autorisation,
Ce sont les deux piliers premiers encore aujourd'hui du droit de l’urbanisme. On planifie puis on
soumet à autorisation pour voir la conformité à la planification. La loi du 14 mars 1919 impose pour
la première fois l’élaboration de plans d’aménagement, d’embellissement et d’extension (PAEE) pour
toutes les communes de plus de 10K habitants, dans les 3 ans toutes ces communes doivent réfléchir
à la manière dont elles vont se construire et élaborer des plans, parcs, quartiers, industries…
Pour la planification de cette loi :
On va tout d’abord découper le territoire communal en zones auxquelles on va mettre des zones
d’affectation spéciales, identifiées par zones de couleurs avec des quartiers et différentes règles. La
carte de ville devient la base de l’urbanisme entourée d’obligations qui lui donnent sens.
De plus, il y a une délimitation des places, voieries, réserves boisées, emplacement public… On doit
identifier précisément ce qui est d’utilité publique dans la ville.
Enfin, il y a un programme de servitude qui vient fixer la nature et condition d’implantation des
constructions de chacune des zones.
Elle met également en place le permis de construire, le PAEE pour les plus de 10k, soumis à un
permis de construire pour vérifier que le projet correspond au plan. Il y a donc bien une logique de
police administrative, avant de construire pour dire si c’est bon ou pas, si c’est bon on ne peut plus
revenir dessus.
Dans cette loi de 1919, on met en place le premier vrai outil de contrôle des lotissements.
Lotissement : parcelles découpées en petits bouts (allotir) pour mener une opération d’urbanisme.
Ex : achat de champs, on l’allotit et on en met 10 maisons correctement viable pour ceux qui vont les
habiter.
, Dans cette loi de 1919, on observe que le pouvoir d’urbanisme est placé au niveau des communes, et
non l’Etat. Ce sont les communes qui disposent du pouvoir de planification et de délivrance des
permis. On réalise cependant assez vite que c’est compliqué et qu’il va falloir coordonner dans les
différents plans entre eux. Donc qu’il va falloir monter d’un cran dans l’échelle territoriale pour plus
de cohérence. Il y aura donc une coordination territoriale pour la métropole parisienne à partir de
1932 le PARP, Projet d’aménagement de la Région Parisienne.
La 2nde Guerre Mondiale va être une accélération de ce mouvement et une rupture avec celui-ci car
par la loi du 15 juin 1943, on généralise le permis de construire en France. On fixe l’essentiel des
pouvoirs au niveau de l’Etat lui-même. On a donc une repise en mains de l’Etat pour la question de
l’urbanisme depuis cette loi de 1943 avec la mise en place du MRU (Le ministère de la Reconstruction
et de l'Urbanisme) en France où l’Etat reconstruit la France d’après-guerre mais monopolise les
pouvoirs.
On perçoit assez vite les limites de ce modèle-là, qui a été pratique pour l’après-guerre mais qui n’est
pas viable sur le long terme et la réforme du 30 Décembre 1967 dit Loi d’orientation Foncière, a pour
ambition de remettre les communes davantage dans la ville avec une élaboration conjointe des
documents d’urbanisme. C’est le préfet (autorité de l’Etat dans le département) qui lance l’écriture
du plan d’urbanisme, qui pilote son élaboration, et qui l’approuve en dernier. Il garde donc
largement la main sur ses plans locaux d’urbanisme. (POS Plan d’occupation des sols = ancien PLU).
Les autorisations d’occupation du sol restent délivrées par le préfet lui-même. Il faudra attendre
1981 car la décentralisation de la répartition des compétences d’urbanisme est donnée par la loi du 7
janvier 1983. Transfert fait essentiellement au profit des communes. Désormais, l’Etat est associé à la
procédure mais on pose le principe selon lequel se sont les communes qui sont habilitées à être
compétentes pour les POS. L’instruction et l’autorisation des POS sont transférées aux maires dès
lors qu’ils ont mis en place un PLU, ils délivrent donc les permis de construire depuis 1983.
Aujourd'hui, le principe demeure car le cœur du droit de l’urbanisme provient des réglementations
locales d’urbanisme, du PLU et différents documents qui les remplacent.
Si on décentralise la compétence d’urbanisme au niveau des collectivités territoriales, c’est
compliqué car le pouvoir règlementaire national maintient un certain nombre de ces pouvoirs
d’urbanisme qui s’additionnent aux pouvoirs locaux. Donc aussi bien avant et après 1983, on voit se
multiplier les corpus de normes nationales destinés à encadrer les pouvoirs locaux en matière
d’urbanisme. C’est ce qu’on appelle la stratification du droit de l’urbanisme, plusieurs couches, avec
un niveau local et au-dessus un niveau national qui devient de plus en plus conséquent. Il faut donc
comprendre l’articulation entre ses règles et ses niveaux.
Le RNU (Règlement national d'urbanisme) est un ensemble de règles qui s’appliquent sur l’ensemble
du territoire qui existe depuis 1955 et consolidé pour montrer que l’urbanisme reste une affaire
d’Etat, qu’il contrôlera. Ces règles nationales on les verra dans des domaines particuliers comme
pour les littoraux, montagnes… par exemple.
En France, ce n’est pas simplement l’addition des choix d’urbanisme des communes ayant ce
pouvoir, mais on a mis en place un modèle de compétences partagées, on considère que l’urbanisme
ne peut pas relever de la compétence exclusive d’une personne publique, il faut une addition de
personnes publiques. Cela conduit à diverses reformes dans les années 90, dont la loi du 13
Décembre 2000 (loi SRU : solidarité et renouvellement urbain). Cette loi est le produit d’un constat
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