Bestuursrecht – 2022/2023
Bestuursrecht
INLEIDING
I. Begrip en evolutie van het bestuur
Functie van de UM: zorgen voor de goede (en juiste) uitvoering van de wetten
Uit wie bestaat de UM: de regering (ministers) + koning
+
Maar! Daar blijft het niet bij:
lokale besturen (provincies + gemeenten) , politie-gouverneur, politie,
NMBS, VRT, radio 1, OCMW, DeLijn, Proximus (maar
MobileVickings niet!), gemeenschapsonderwijs, Ugent, VDAB etc..
Conclusie: wanneer we het hebben over de UM moeten we zich niet enkel
limiteren tot de regering en de koning!
→ Er zijn honderden instellingen die zorgen voor de uitvoering van de uitvoerende
macht
Maar waarom MobileVickings, katholieke scholen of KU Leuven etc.. niet?
→ dit zullen we onderzoeken in dit vak!
“C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est
porté à en abuser (…). Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, if
faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir.”
Montesquieu, De L’esprit des Lois (1748)
"En omdat het een te grote verleiding kan zijn voor de menselijke zwakheid, geneigd om
naar macht te grijpen, dat dezelfde personen die de macht hebben om wetten te maken,
ook de macht in handen hebben om ze uit te voeren, waardoor ze zichzelf kunnen
vrijstellen van gehoorzaamheid aan de wetten die ze maken, en de wet, zowel in het
maken als in het uitvoeren ervan, kunnen aanpassen aan hun eigen privé voordeel (...)."
Locke, Two Treatises of Government (1689) (vertaald)
Vertaald met www.DeepL.com/Translator (gratis versie)
De Grondwet
- De grondwet is een idee van een sociaal contact
- Doel van de grondwet: zorgen dat er geen misbruik van macht is
→ juist die misbruik komt het meest voor bij de UM
(zij beheren namelijk vaak veel geld)
De Grondwet heeft 2 belangrijke functies:
1) Eerste functie: democratische organisatie van de overheidsmacht
2) Tweede functie: beperken van de overheidsmacht
1
Loriane Onya Anyangolo Yemba
,Bestuursrecht – 2022/2023
Er zijn 2 technieken om machtsmisbruik te beperken:
- Vaststellen van fundamentele rechten en vrijheden
- Overheidsmacht verdelen (tussen diverse ambten, instellingen en organen)
Hierbij spreken we over de verticale en de horizontale machtenscheiding
- Verticale machtenscheiding: scheiding op basis van territoriaal niveau
( federaal, deelstatelijk, provincies, gemeentes)
2 taken:
• welk norm primeert op welke (aka hiërarchie der normen)
• administratief toezicht: wie staat hier een niveautje hoger?
- Horizontale machtenscheiding: RM, UM, WM
administratief toezicht !
d.w.z. dat u als burger twee (of meerdere) uitwegen heeft
Bv. u kan RM inroepen om de UM te controleren
Trias politica en het principe van de machtenscheiding
• Absolute scheiding of checks and balances?
Checks and balances → de machten gaan elkaar controleren en soms zelfs samenwerken
• Presidentieel systeem of parlementair systeem?
Parlementair systeem → onze UM wordt niet door ons verkozen → het parlement
(waarbij het volk de vertegenwoordigers kiest) verkiest de UM
We hebben een regeringsvorm waarbij de UM verantwoording schuldig is aan het parlement
Horizontale spreiding zet zich ook functioneel door + bepaalde functies behoren exclusief tot een
bepaalde macht
*Functionele decentralisatie = heel veel organen worden opgericht om een
specifieke functie uit te voeren voor de overheid.
Bv. VRT, NMBS, VDAB etc..
Dit verklaart waarom de UM zo uitgebreid is
2
Loriane Onya Anyangolo Yemba
,Bestuursrecht – 2022/2023
*Bestuur = organen en instellingen van de uitvoerende macht (vooral een taak van
tenuitvoerlegging)
Maar:
• ook lokale besturen vallen onder bestuursbegrip
• Bepaalde bestuurlijke handelingen hebben een materieel wetgevende
inhoud. Bv. KB’s
• Bestuurlijke rechtscolleges (gerekend tot de uitvoerende macht) oefenen
een rechtsprekende functie uit en zijn geen besturen
niet gebonden door beginselen van behoorlijk bestuur,
maar onder beginselen van behoorlijk recht veroordeling
Bureaucratiemodel van Max Weber (gebaseerd op Pruisische bestuur)
- Primaat van de politiek
- Administratie voert instructies uit als willoze machine
- Onderworpen aan formele regels en procedures
- Gekenmerkt door een depersonalisering van onderlinge verhoudingen
- en een strikte hiërarchie
Initieel idee: als de UM uitvoerend is, moet de UM vooral niet nadenken → er zijn al wetten
gemaakt, het enige wat men moet doen is uitvoering als een willoze machine
NU: men verwacht dat de ambtenaren juist wel nadenken
bv. u verwacht dat u dossier goed wordt uitgewerkt en dat er over uw dossier goed wordt nagedacht,
men wilt dat er een goede service is
Gewijzigde waarneming van de bureaucratie: log, duur, niet flexibel, gebruiksonvriendelijk
→ Het feit dat er zo veel verdeling is ( veel organen en instellingen) had wel impact op de
manier waarop we kijken naar de UM.
*Discretionaire beslissingsruimte: ruime beslissingsmarge = Bestuursorgaan krijgt de vrijheid om
een beslissing te nemen voor die bepaalde situatie
“Government is not the solution of the problem; government is the problem”
R. Reagan, 20 januari 1981
= zaken
Overheidsapparaat werd steeds verder uitgebouwd, in meest uiteenlopende aangelegenheden
Dit leidt tot evoluties → opkomst van nieuwe organisatievormen en werkmethodes:
• De organen gaan minder op een overheid lijken → modernisering (naar het beeld v.h.
private ondernemerschap)
• Verzelfstandiging → gespecialiseerde diensten en instellingen beschikken over een zekere autonomie
• Privatisering van overheidstakken
3
Loriane Onya Anyangolo Yemba
,Bestuursrecht – 2022/2023
II. Besturen in de gelaagde rechtsorde: decentralisatie
Gecentraliseerde eenheidsstaat
– Soevereiniteit onverdeeld bij centrale overheid
– Interne en externe deconcentratie wel mogelijk
deze instanties hebben geen rechtspersoonlijkheid en zijn
onderworpen aan hiërarchisch toezicht van het centraal niveau
Gedecentraliseerde eenheidsstaat
Meeste staten (wij ook) kennen ondergeschikte besturen die geen onderdeel vormen van centrale
overheid, deze instellingen:
– Eigen rechtspersoonlijkheid
– Minder verregaande vorm van toezicht: administratief toezicht
(I.p.v. hiërarchisch)
– Niet volledig autonoom bij uitoefening van bevoegdheden ze blijven
onderworpen aan de wetten van het centraal niveau
– kunnen geen regels uitvaardigen die kracht van wet hebben
Bv. gemeente: verordeningen en reglementen moeten in
overeenstemming zijn met alle hogere normen
Op een bepaald moment stel je vast dat je als overheid te veel werk/taken hebt → oplossing van de
gedecentraliseerde eenheidsstaat:
• Territoriale decentralisatie (lokale besturen)
– Algemeen omschreven bevoegdheden toegerekend aan een bepaald
grondgebied Bv. de gemeente, provincie
– Publiekrechtelijke lichamen, gesteund op politieke vertegenwoordiging
Bestuursniveaus/bestuurslagen → federaal niveau, gemeenschappelijk niveau, gewestelijk
niveau, provinciaal niveau en gemeentelijk niveau
TIP: het wordt geregeld door de Grondwet
• Functionele decentralisatie (Vb. DeLijn, VRT, NMBS)
– Specifiek omschreven bevoegdheden worden toegewezen aan
instellingen die beschikken over een organieke autonomie
– Niet gesteund op politieke vertegenwoordiging
Dubbele betekenis van het begrip “centralisatie” en “centrale overheid”:
• Gezagsstructuur binnen een staat, met concentratie van de bevoegdheden bij één of meer
centrale organen
• Organisatiebeginsel binnen één bestuurslaag van de gedecentraliseerde staat
Decentralisatie en federalisme zijn complementaire staatsvormen
Federalisme = een staatsvorm waarin de soevereiniteit wordt gedeeld tussen het nationale of
federale niveau en de deelstaten (in BE namelijk: de gemeenschappen en de gewesten)
Decentralisering = spreiding van bestuurlijke bevoegdheden over een aantal lagere instanties
4
Deze twee termen zijn complementair omdat we bij beiden spreken over
macht die men gaat verdelen/overdragen
Loriane Onya Anyangolo Yemba
,Bestuursrecht – 2022/2023
III. Verhouding regering - administratie
Een veelbeschreven spanningsveld in de politieke wereld:
Elke minister moet een administratie onder zich hebben → domeinen zijn steeds gespecialiseerder en
dus zijn de ministers afhankelijk van ambtenaren: politisering van de ambtenarij (= het betrokken raken
bij politieke discussies)
De organen (ambtenaren) die decennia lang een bepaalde functie uitoefenen gaan
expertises ontwikkelen → ze gaan dus vrij sterk staan
Dit kan ongemakkelijk zijn, want er staat iemand hoger dan jou (een minister of regering) terwijl jij als
gespecialiseerde orgaan het veel beter weet hierdoor ontstond er wantrouwen
`
Hoe los je dit op?
Vroeger → experten ontslaan zodat niemand de minister zou tegenspreken
Nu → omgekeerd politieke verantwoording rust bij minister/regering
Bv. vertrouwen in een minister opzeggen na een crisis of een zaak
Technieken om controle op administratie te houden
• 19de -eeuwse Spoils system in de VS :
Het Spoils System is wanneer een overwinnende politieke partij overheidsbanen geeft aan
haar politieke aanhangers minister benoemt alle ambtenaren zelf opnieuw
Functies die gewoonlijk niet politiek waren werden beloningen voor het steunen
van een politieke partij in plaats van loopbaanfuncties voor ambtenaren op basis
van verdienste.
nadeel: Het Spoils systeem zat vol met corruptie.
Overheidsbanen gingen naar mensen die loyaal waren aan de president en de politieke partij,
zelfs als ze niet gekwalificeerd waren voor de baan.
Daarom hierna overgeschakeld naar Meritssystem
• Praktijk van partijpolitisering van de administratie
Functies van topambtenaren worden geregeld door afspraken tussen de politieke partijen
• Ministeriële kabinetten: slaan brug tussen politiek en administratie (staan er tussen)
Samenstelling: naaste medewerkers en ambtenaren van de minister
Kabinet = groep mensen die actief samenwerkt met de minister en het
beleid gaan vertalen naar de ministeries en overheidsdiensten toe
Voor ambtenarij direct aanspreekpunt met minister
5
Loriane Onya Anyangolo Yemba
,Bestuursrecht – 2022/2023
Administratieve rekenplichtigheid (accountability) staat meer dan ooit centraal
Administratieve rekenplicht bestaat uit twee componenten:
1) Verplichting om rekenschap af te leggen
– Doel: Inzicht geven in beleid en motieven (openbaarheid van bestuur en motivering
van bestuurshandelingen)
– Audits (= een onderzoek binnen een organisatie naar het goed en betrouwbaar functioneren
van de organisatie), rapporten en jaarverslagen ‘If you see something, say something’
– Zwijgplicht wordt spreekrecht of zelfs spreekplicht,
(= we gaan bescherming bieden tegen ontslag, persoon die zegt dat iets verkeerd is of niet
goed gaat wordt hier niet voor gesanctioneerd als er iets mis gaat binnen de overheid
moeten de ambtenaren dat aan de licht kunnen brengen zonder dat dat voor hen negatieve
gevolgen heeft )
2) Administratieve en tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid
Klacht van burger bij ombudsfuncties
= Burgers en ondernemingen kunnen hun ongenoegen over de werking van de
overheidsdiensten in de vorm van een klacht richten aan een ombudsman, die vervolgens
een intern onderzoek voert en via bemiddeling een oplossing nastreeft
IV. Afwezigheid van codificatie van bestuursrecht
Verreikende (=ingrijpende, belangrijke) overheidstussenkomst heeft vele oorzaken:
– Uitbouw van de sociale staat en de openbare nutsvoorzieningen vanaf midden 19de eeuw
– Verdere uitbouw verzorgingsstaat na de 2de wereldoorlog: sociaal vangnet, publieke
voorzieningen, …
– Verstedelijking en bevolkingsgroei dwong overheid tot meer planmatig omgaan met grond
en ruimte
– Industrialisering vroeg om meer overheidsingrijpen ter bescherming van veiligheid en milieu
– Rampen en crises zetten overheid aan tot noodplannen, maatregelen en verstrengd toezicht
Overheidstussenkomst wordt alsmaar groter
België kent geen bestuursrecht/administratief recht! (Nederland daarentegen wel)
Regels zijn verspreid over supranationale normen, (grond)wetten, reglementen, besluiten,
omzendbrieven…
Fundamentele beginselen en leerstukken kwamen tot ontwikkeling in rechtspraak
Codificatie ligt niet voor de hand → het dichts dat bij het bestuursrecht komt is ons Bestuursdecreet
(Vlaanderen)
V. Prerogatieven en verplichtingen van het bestuur
Er is een fundamentele ongelijkheid tussen de overheid en de burgers:
6
Loriane Onya Anyangolo Yemba
,Bestuursrecht – 2022/2023
Bevoorrechte positie van het bestuur:
• Eenzijdige bestuurlijke rechtshandelingen
– Verregaande inmenging in private of ondernemingssfeer
(onteigening, stilleggen van hinderlijke activiteit, sancties, belastingen,
benoemingen, …)
– Verbindende, dwingende en uitvoerende kracht
• Verbindend: uitspraken van het bestuur zijn verbindend vanaf het
moment dat ze ter kennis worden gebracht
• Dwingend: er is een vermoeden wettigheid/gezagsbevoegdheid
eerst gehoorzamen, daarna protesteren
• Uitvoerend: bestuur heeft geen uitvoerbare titel nodig
Let op !: gedwongen ten uitvoering van een
overheid/bestuur kan enkel wanneer er een wettelijke
bepaling is of machtiging
• Bijzonder statuut van de overheidsgoederen
– Immuniteit van uitvoering je mag niet op alle overheidsgoederen beslag leggen
Maar ook verplichtingen...
• Doelgebonden bestuursbevoegdheden: dienen van het algemeen (deel)belang
• Ruime discretionaire (i.p.v. gebonden) bevoegdheden
– Discretionaire bevoegdheid: het bestuursorgaan beschikt over (een bepaalde mate
van) beleidsvrijheid
– Gebonden bevoegdheid: het bestuursorgaan beschikt niet over beleidsvrijheid
Maar! wel beginselen van behoorlijk bestuur:
= een aantal beginselen om de gedragsregels van de overheid ten opzichte van de
burger te regelen.
• Wetten op de openbare dienst:
• Benuttigingsgelijkheid: alle burgers op gelijke wijze aanspraak moeten kunnen maken op de
openbare dienst zonder dat aan één betrokkene een voorkeursbehandeling kan worden gegeven
Bv. Katholieken mochten leerlingen selecteren, gemeentelijke scholen niet gemeentelijke
scholen waren onderworpen aan de benuttigingsgelijkheid + Bpost of ziekenhuis
• Continuïteitsbeginsel: = als de overheid een dienst verleent (waarbij het algemeen belang
wordt behartigd), moet ze deze continu verlenen!
Tenzij de persoon die moet beslissen, de enige persoon is dat kan beslissen
Bv. OCMW of NMBS kunnen niet zomaar stoppen
• Veranderlijkheidsbeginsel (ambtenaren) : de overheid moet haar beleid en de uitvoering
ervan steeds kunnen aanpassen aan de wisselende eisen van het algemeen belang
Oorsprong: contractueel persoon vs ambtenaar
Bv. pensioensregeling ambtenaren
de overheid mag zich niet op die manier vaststellen dat ze niet meer 7
beslissingen kan maken als er iets veranderd
Loriane Onya Anyangolo Yemba
,Bestuursrecht – 2022/2023
Dit botst met een ander principe: pacta sunt servanda (= overeenkomsten moeten nagekomen
worden/overeenkomsten zijn bindend)
Van gemeen recht naar afwijkend recht
– Overheidsopdrachten i.p.v. gemeen contractenrecht,
– Overheidsgoederen i.p.v. gemeen zakenrecht,
– Statuut personeel i.p.v. arbeidsrecht,
– Administratieve geschillenbeslechting i.p.v. burgerlijke rechtbanken
Manieren om toezicht te houden op het bestuur:
• Bijzondere procedures, vormvoorschriften, regels en beginselen (+ algemene beginselen van
behoorlijk bestuur) die handelen formeel beperken in handelingsvrijheid
• Interne en externe controles en vormen van toezicht
• Formele en materiële motiveringsplicht
• Regels inzake openbaarheid van bestuur
• Klokkenluidersregeling
VI. Naar een meer horizontale verhouding bestuur-burger
• Representatieve democratie aangevuld met deliberatieve of participatieve
democratie (= meer directe betrokkenheid van de burgers bij het bestuur)
Van meerderheidsdemocratie naar minderheidsbescherming naar
consensusdemocratie (= en vorm van democratie waarbij het bestuur van een organisatie
plaatsvindt door middel van consensus/overeenstemming)
• Meer inspraak en participatie bij totstandkoming en uitvoering van het beleid
Als we een moderne maatschappij (= burger aanspraak geven) willen zijn [hoe doen we dat?
– Vaak functies binnen de uitvoerende macht!
– Verhogen van legitimiteit, transparantie en efficiëntie
– Hoe alle lagen van bevolking betrekken (representativiteit)?
– Welke maatschappelijke organisaties betrekken (civil society)?
• Representativiteit, rekenplichtigheid en transparantie
Er is geen algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat tot participatie van burgers verplicht
→ Het dichtste dat daarbij in de buurt komt: hoorplicht
= voor bepaalde zaken moet men toch naar
het volk luisteren voor dat er een beslissing
wordt gemaakt
• Wel participatievormen op alle bestuursniveaus:
– Recht op inspraak bij milieubeslissingen (Verdrag van Aarhus)
– Openbaar onderzoek voor opmaak van ruimtelijke structuur- en
uitvoeringsplannen
– Meer algemene participatievormen binnen lokale besturen
– Ruimere inspraak in Vlaams beleid in Bestuursdecreet
– Alternatieve geschillenbeslechting tussen burger en overheid
8
Loriane Onya Anyangolo Yemba
, Bestuursrecht – 2022/2023
VII. Verankering `
Counter-majoritarian difficulty:
(Niet-gekozen) rechters hebben de bevoegdheid om wetten te schrappen die zijn aangenomen door
een meerderheid van de gekozen volksvertegenwoordigers (=de wil van de meerderheid)
→ Twijfels: is dat wel democratisch?
Zij die de meerderheid hebben mogen hierdoor dus eigenlijk niet beslissen wat er gebeurt
Constitutionele verankering = De constitutie (=staatsinrichting) stevig bevestigen door het
duidelijk vast te leggen in de Grondwet
Door zaken in een grondwet in te schrijven zet je een bestuur vast
Let op! Bevestiging door de Grondwet is niet noodzakelijk!
Bv. Verenigd Koninkrijk → constitutie bestaat uit honderden wetten en gebruiken
Is de constitutionele verankering strijdig met
– Trias politica, begrippen als federalisme en decentralisatie krijgen de bovenhand op democratie
of noodzakelijke voorwaarde voor de democratie?
– Procedurele afspraken (samenstelling en stemprocedures…)
en waarborgen (vrijheid van mening en vereniging,…)
– Inhoudelijke component (bescherming persoonlijke vrijheden en minderheidsrechten nodig
vooraleer burger gebonden kan zijn door vooraf bestaande regels)
Overheid kan niet het eender wat beslissen: wie fluit de overheid dan terug? ...
VII. Centrale thema’s: legitimiteit van rechterlijk toezicht op de overheid
In de meeste gevallen moet je de takken combineren en wordt
Rechterlijk toezicht op het bestuur strekt zich uit tot de toetsing aan hogere normen
het steeds moeilijker om een onderscheid te maken tussen
(wet, grondwet, EU, …)
Diffuus toetsingsstelsel:
Controle door de rechter, of éérst controle in eigen hand houden binnen het bestuur?
→ Tweede! Administratief toezicht
Diffuus toestingsstelsel = elke rechter kan formele wetten toetsen aan de Gw.
Centraal toestingsstelsel = er is één specifiek hof (of rechter) dat toetst In België̈ enkel het Grondwettelijk Hof
Als een rechter daarmee te maken krijgt, moet deze een prejudiciële vraag aan het GWH
VII. Centrale thema’s: vervagende grens publiek-privaat
• De grootste opdeling (= summa divisio) die men maakt binnen het recht is die
tussen publiekrecht en privaatrecht
• Bestuurlijke verzelfstandiging = Overdracht van overheidstaken aan interne of
externe diensten, instellingen of ondernemingen (ook private rechtsvormen)
9
Loriane Onya Anyangolo Yemba
