Le présent cours vise à présenter les principales institutions administratives, c’est-à-dire l’ensemble des personnes morales de droit public et leurs organes en charge de l’exercice d’une fonction administrative. Cet ensemble, constitutif de l’Administration française, sera classiqu...
Chapitre 1er – Les institutions concernant le droit administratif
Il est difficile de définir l’expression « institutions administratives » :
La notion d’institution appliquée à l’analyse des phénomènes juridiques a été dégagée par
Hauriou (école dite de Toulouse, doctrine de la puissance publique), dans sa Théorie de
l’institution et de la fondation (1925). Il a distingué les institutions-choses (ou mécanismes)
qui ne se personnifient pas et reposent sur les rapports avec autrui (le droit de dissolution, le
mariage), des institutions-groupes (ou organes) qui se personnifient au sein du corps social
(Parlement, famille).
Pour G. Renard, l’institution est « un organisme ayant des buts de vie et des moyens
supérieurs en puissance et en durée à ceux des individus qui la composent » (La théorie de
l’institution, 1930).
Il existe différents types d’institutions qui intéressent le droit public, il convient alors de
distinguer les institutions administratives des autres.
- les institutions politiques recouvrant les organes et les ensembles de règles relatives à la
mise en œuvre du pouvoir politique dans l’Etat (constitution, pouvoir législatif).
- les institutions financières constituées par l’ensemble des organes et des règles relatives
aux opérations de fonds publics effectuées par l’Etat et les autres personnes publiques.
- les institutions juridictionnelles recouvrant les juridictions mises en place par l’Etat,
fonctionnant sous son autorité et rendant la justice en son nom. (reste alors à savoir ce qu’est
une juridiction : un organe compétent techniquement, dont les membres sont indépendants,
utilisant une procédure spécifique pour prendre des décisions ayant une autorité de chose
jugée, et qui tranche un litige sur la base du droit).
Ainsi nous trouvons en France, des juridictions judiciaires (appliquant principalement le droit
privé) et des juridictions administratives (appliquant principalement le droit administratif).
Parmi les judiciaires, nous trouvons par exemple en première instance (en matière civile : juge
de proximité, le tribunal d’instance, tribunal de grande instance, en matière de travail : le
conseil des prud’hommes, en matière commerciale : le tribunal de commerce, en matière
pénale : le juge de proximité, le tribunal de police et le tribunal correctionnel), puis en appel
(la Cour d’appel sauf en matière de crimes) puis en cas de pourvoi en cassation (la Cour de
cassation).
Parmi les juridictions administratives, nous trouvons des juridictions générales : en première
instance le tribunal administratif, puis la Cour d’appel et le Conseil d’Etat, mais aussi des
juridictions spécialisées comme en matière financière par exemple : les chambres régionales
des comptes, la Cour des comptes et la Cour de discipline budgétaire et financière.
Mais revenons aux institutions administratives.
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Etymologiquement le terme administration vient du latin ad-ministrare qui signifie servir,
aider. La racine minus du terme indique donc clairement que l’administration est au service
des politiques définies par d’autres qu’elle-même. L’administration apparaît donc chargée de
mettre en œuvre les choix du pouvoir politique.
Il existe donc un appareil qui commande (représenté par l’ensemble des autorités qui exercent
et font respecter la souveraineté de l’Etat ; les institutions politiques). Dans les démocraties, il
s’agit des institutions élues ou qui en procèdent directement, elles font les choix politiques et
elles prennent les décisions) et un appareil qui exécute les ordres et les choix exprimés par les
politiques.
Maurice Hauriou : La fonction administrative consiste essentiellement à faire les affaires
courantes du public. La fonction gouvernementale consiste à résoudre les affaires
exceptionnelles qui intéressent l’unité politique et à veiller aux grands intérêts nationaux.
(Précis de droit administratif et de droit public, 1933)
Georges Vedel (ancien membre du CC de 1980 à 1989) : Gouverner, c’est tracer des
orientations générales, opérer de grandes options, administrer, c’est satisfaire
quotidiennement à certains besoins collectifs que l’Etat a pris en charge… Une fois déterminé
par le droit constitutionnel le statut des organes supérieurs de l’Etat, il reste au droit
administratif à envisager l’organisation et l’activité de l’Etat, sous l’angle de la satisfaction
des besoins d’intérêt général et de la gestion des services publics, au droit public financier …
à régler la manière dont l’Etat reçoit et dépense l’argent qui lui est nécessaire. (Manuel
élémentaire de droit constitutionnel, 1949)
Les institutions administratives ont donc pour fonction :
- d’informer (collecte des informations)
- de prévoir (permanence du corps social, elles dépassent le quotidien pour
prévoir, rôle de planification)
- de préparer (préparer les décisions du politique en lui offrant plusieurs
décisions alternatives)
- d’exécuter
Au vu de cette situation, on peut en conclure que l’institution administrative n’est pas un
organe de décision mais un organe soumis.
Maintenant, encore faut-il arriver à déterminer ce que recouvre la notion d’institution
administrative.
Elle est plus vaste que l’expression « organisations administratives », car elle peut englober
des situations juridiques stables (qui ne sont pas des organisations).
Mais elle est moins précise que celle de « personnes publiques » car toutes les personnes
publiques se décomposent en plusieurs institutions ou organes.
En fait cette expression utilisée dans le langage juridique, l’est assez peu dans la vie
quotidienne où l’expression « administration » lui est préférée. Les médias ou les individus
évoquent fréquemment l’Administration.
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Ce dernier concept n’est d’ailleurs pas plus facile à définir. Là encore, dans le langage
courant, il désigne des réalités très diverses : administrer une fortune ou une entreprise tout
comme une commune ou une région. En droit (visée par exemple par l’article 20 de la
Constitution de 1958), elle se confond avec celle d’administration publique, hormis
l’expression « acte d’administration » (perception d’un loyer par exemple) qu’en droit privé
l’on oppose à « l’acte de disposition » (vente, donation).
Pour Pierre Delvolvé, l’administration se définit comme une action du pouvoir exécutif par
des procédés de puissance publique :
la notion de pouvoir exécutif, fondement traditionnel de l’administration : sa
mission est d’exécuter les lois (publication des lois, emploi de la contrainte pour assurer
l’exécution, maintien de l’ordre public et fonctionnement des services publics,
accomplissement des tâches indispensables à cette exécution) l’administration est
exclusivement la tâche de l’exécutif.
l’usage de procédé de puissance publique (d’où la distinction entre gestion
publique et gestion privée).
Ainsi, ce terme d’administration peut désigner :
+ tant un organe
Il s’agit alors d’une institution chargée de faire fonctionner une catégorie de service. Il s’agit
donc de l’Administration au sens organique, si nous reprenons la logique de l’article 20
précité, l’expression « administration » recouvre les institutions qui composent le pouvoir
exécutif.
+ qu’une activité (sens matériel)
Il s’agit alors d’administrer qu’il convient de distinguer de la fonction de légiférer détenue par
le Parlement ou de celle de juger détenue par les juridictions mais aussi de celle de gouverner
détenue par autorités politiques relevant de l’exécutif.
Ainsi, au sens matériel, cette activité consiste à satisfaire l’intérêt général tant par l’apport de
prestations que par la fixation de réglementation.
Il ressort donc de ces deux sens que 4 situations peuvent se présenter :
+ une Administration peut exercer une activité administrative ;
+ une Administration peut exercer une activité extra-administrative (comme avec la
gestion patrimoniale d’une collectivité publique) ;
+ une personne privée peut remplir une mission administrative ;
+ une personne privée peut exercer une mission extra-administrative.
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Section 1 – Les institutions dites « administratives »
§1 – Les notions et principes fondamentaux
A – La notion de « personne morale de droit public »
Bibliographie :
F Lindicht, Recherche sur la personnalité morale en droit administratif, LGDJ
L Michoud, La théorie de la personnalité morale et son application en droit français, LGDJ,
1924
R Saleilles, De la personnalité juridique, histoire et théorie, 1910
Vareilles-Sommières, Les personnes morales, 1902
1 – La définition
Selon la définition traditionnelle, la personne morale est un groupement de personnes ou de
biens ayant la personnalité juridique et qui est par conséquent titulaire de droits et
d’obligations (ester en justice, patrimoine, responsabilité…). Si cela permet de commencer à
comprendre ce qu’est la personnalité morale, elle n’en montre pas tous les aspects. En effet,
cette expression désigne un sujet de droit qui n’est pas un être humain, qui n’est pas une
personne physique (la personnalité morale permet de différencier la personne qui en est
titulaire des personnes qui la composent : volonté autonome et intérêts propres).
Cette personnalité morale ou juridique correspond à la capacité juridique, sous conditions, des
personnes physiques. Elle est une aptitude juridique qui permet à son titulaire d’agir comme
n’importe quel autre sujet de droit. Cette personnalité assure au groupement, en tant que
personne juridique (ou sujet de droit) la permanence et l’unité.
Il existe différentes personnes morales que nous pouvons classer en deux catégories : celles de
droit public et celles de droit privé (voir tableau suivant) :
Personnes morales de droit public Personnes morales de droit privé
Etat Fondation (biens)
Collectivités territoriales Association (personnes sans but lucratif)
Etablissement public Société (personnes avec but lucratif)
GIP GIE
Personnes publiques sui generis
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