Bestuursrecht
MODULE 1: INTRODUCTIE BESTUURSRECHT
Wat houdt bestuursrecht in?
Het “Staatsrecht” bestaat uit het Grondwettelijk recht en het Bestuursrecht (= Administratief recht):
o Grondwettelijk recht: regels betreffende de vestiging, de structuur en de uitoefening van het
overheidsgezag.
inrichting van en verhouding tussen de staatsmachten
grondrechten en vrijheden van de burgers (tegenover de staatsmachten)
o Bestuursrecht : regeling van de staatstaak na afscheiding van wetgeving en rechtspraak (= formele
definitie). Het omvat de voorschriften van de bestuurlijke bedrijvigheid of activiteit van
“administratieve overheden” (de “uitvoerende macht”)(= inhoudelijke definitie).
Er is geen materieel / inhoudelijke definitie van bestuursrecht. Om aan het begrip “Bestuursrecht” inhoud
te geven geldt een deels “organieke” en een deels “functionele” benadering:
o Organieke benadering: Bestuursrecht normeert het handelen van de staatsorganen die (organiek)
tot de UM behoren; echter: UM zoals beschreven in de Grondwet dekt niet hele subject van het
moderne bestuursrecht.
Het materieel domein van het bestuursrecht (en de rechtsbescherming tegenover het
bestuur) is dan ook ruimer dan dat van de (klassieke) UM. Het betreft evenzeer het
(bestuurlijk) handelen van lokale besturen (gemeenten, provincies), diverse
verzelfstandigde besturen, regulatoren belast met geschillenbeslechting (vb. de FSMA),
bestuurlijke beroepscolleges (zoals een Hogere Tuchtraad) en, zelfs, het (bestuurlijk of
“imperium”-) handelen van private instellingen (inrichtingen van het vrij onderwijs).
o Functionele benadering: Het gaat om handelingen die uitgaan van een ‘bestuur’ of een
‘administratieve overheid’ die (functioneel) beschikt over eenzijdige beslissingsbevoegdheid of
“imperium” en derhalve beslissingen neemt of kan nemen die ‘derden’ binden (zgn.
derdenbinding; hun rechtspositie wijzigen). Zo’n administratieve overheid / bestuur kan een
publiekrechtelijke rechtspersoon zijn zoals de VDAB, De Lijn of UGent of een privaatrechtelijke
rechtspersoon zoals de VUB voor sommige handelingen die ze stellen.
In het bestuursrecht kunnen vier categorieën rechtsregels worden aangeduid:
o Het bestuurlijk organisatierecht, dit is het geheel van organieke regels dat bepalend is voor het
organigram van de overheid; (vb. Hiërarchische structuur respecteren)
o Het materieel bestuursrecht, dit zijn de inhoudelijke regels van het bestuursrecht (vb. criteria /
voorwaarden ter beoordeling van een vergunningsaanvraag, een subsidieaanvraag van bv een
kinderdagverblijf); Ze regelen dus een welbepaalde taak.
o Het procedureel bestuursrecht, dit zijn de vormelijke regels en beginselen die het bestuur moet
toepassen bij het nemen van een bestuursbeslissing (vb. inwinnen van een advies, naleven
hoorplicht, taalgebruik, bestuurlijke beroepsprocedures, …);
o Het bestuursprocesrecht, dit zijn de regels en beginselen die van toepassing zijn op de
jurisdictionele procedures voor de bestuursrechters.
Het bestuursrecht is een uitzonderingsrecht:
o het bestuursrecht hanteert een eigen terminologie en begrippenapparaat met specifieke
rechtsgevolgen (vb. statutaire werving) Dit is omdat het doel van de bestuursoverheid bestaat in
de behartiging van het algemeen belang. Daarom is de overheid bekleed met de uitoefening van
het openbaar gezag (zgn. ‘prerogatief van openbaar gezag’ of ‘imperium’), dit is de eenzijdige
beslissingsbevoegdheid (ebb) van het bestuur die resulteert in een eenzijdige bestuurshandeling
met rechtsgevolgen voor derden (‘derdenbinding’). Aan de uitoefening van het “prerogatief van
het openbaar gezag” / imperium (dat zeer ingrijpend kan zijn (vb. onteigening, beroepsverbod,
tuchtstraf, ...)) zijn bijzondere (publiekrechtelijke) verplichtingen verbonden die de macht van de
overheid beperken zoals vb. beginselen van behoorlijk bestuur.
1
, Eenzijdige beslissingsbevoegdheid is onderscheidscriterium bestuursrecht & gemeen
recht
Meergelaagdheid van het bestuursrecht:
o Verticale meergelaagdheid van het bestuursrecht: rechtsbronnen die ontspringen aan diverse
politieke niveaus (Europees, federaal,regionaal, lokaal).
o Horizontale meergelaagdheid van het bestuursrecht: De invloed van verschillende
maatschappelijke actoren zoals bv burgerparticipatie, verzelfstandigde besturen,
belangenverenigingen etc.
Het begrip en de wezenskenmerken van een “administratieve rechtshandeling”
!! De eenzijdige bestuurshandeling (= administratieve rechtshandeling) is de rechtshandeling die uitgaat
van een Belgische administratieve overheid en die wordt gekenmerkt door haar 3 wezenskenmerken:
o Verbindende kracht: het bestuur kent eenzijdig rechten toe en legt eenzijdig verplichtingen op
aan derden. Het bestuur doet dit op grond van zijn eenzijdige beslissingsbevoegdheid (=
‘imperium’) zonder dat de instemming van de rechtsonderhorigen is vereist.
Burger en bestuur bevinden zich in een ongelijke positie. Er is dus sprake van een
gezagsrelatie.
De ratio legis van deze imperiumbevoegdheid is de realisatie van het algemeen belang.
o Dwingende kracht ( = ‘privilège du préalable’): De bestuurshandeling wordt geacht wettig te zijn
(d.w.z. in overeenstemming met het “recht”, te begrijpen als het geheel van de normenhiërarchie,
dus ook geacht in overeenstemming met verdragen etc.). Het betreft het vermoeden van
wettigheid waarmee de bestuurshandeling bekleed is. Dit vermoeden is wel weerlegbaar (infra).
Men spreekt dus van een vermoeden juris tantum.
o Uitvoerbare kracht : de bestuurshandeling bindt de rechtsonderhorige en is onmiddellijk
uitvoerbaar.
Dit betekent niet dat het bestuur ook kan overgaan tot een ‘gedwongen
tenuitvoerlegging’. Het bestuur beschikt over een administratief sanctierecht onder
rechtelijk toezicht en kan zonder materiële dwang de naleving van rechtsregels
afdwingen. De gedwongen tenuitvoerlegging (dus zonder rechterlijk toezicht) is slechts
mogelijk in de gevallen voorzien bij wet (bv. via dwangbevel) of bij dringende
uitzonderlijke omstandigheden (noodsituaties).
Het vermoeden van wettigheid van de administratieve rechtshandeling / Bestuurshandeling
Het vermoeden van wettigheid waarmee een bestuurshandeling is bekleed kan op initiatief van de
rechtsonderhorige worden weerlegd via 2 soorten beroepen:
Door middel van een administratief beroep: Dit is een beroep dat wordt ingesteld bij een orgaan van het
actief bestuur dat geen rechtsprekende functie uitoefent. Het administratief beroep is een beroep dat in
principe aan het jurisdictioneel beroep aan vooraf gaat en zo geschillen voorkomt of oplost tussen de
burger en overheid welke anders wellicht tot een dispuut voor de rechter aanleiding zou kunnen geven. Er
bestaan verschillende vormen van administratieve beroepen:
o Administratief beroep bij de hogere bestuursoverheid in het kader van het door de
bestuursoverheid algemeen uit te oefenen bestuurlijk toezicht. De burger kan zich wenden tot de
toezichthoudende overheid om een beslissing van een gedecentraliseerde overheid te schorsen of
vernietigen (heel soms hervormen) wegens schending van de W/D/O. Enkele voorbeelden:
het Vlaamse Gewest over de beslissingen van een gemeente of over beslissingen van een
dienstgewijze gedecentraliseerde openbare instelling (De Lijn, VRT, …)
De bestendige deputatie over een beslissing van het College van Burgemeester en
Schepenen inzake een bouwvergunning, enz
o Administratief beroep bij de (hogere) bestuursoverheid in het kader van een willig / oneigenlijk
beroep. Je gaat u dan richten tot het orgaan dat de initiële beslissing heeft genomen en vragen om
die te wijzigen of ongedaan te maken. Dit gebeurt facultatief door de rechtsonderhorige.
2
, o Georganiseerd administratief wettelijk beroep: Hier is sprake van wanneer een uitdrukkelijke
bepaling van een wet, decreet of ordonnantie in een administratieve beroepsprocedure voorziet.
Dit georganiseerd wettelijk beroep moet verplicht worden uitgeput alvorens men bij de Raad van
State een ontvankelijk jurisdictioneel beroep kan instellen.
o Belangrijk:
Dergelijke toezichts- of beroepsbeslissingen van de bestuurlijke (hogere) overheid zijn
opnieuw bekleed met een weerlegbaar vermoeden van wettigheid zodat dergelijke
beslissingen op hun beurt kunnen worden bestreden voor de rechter.
De eenzijdige bestuursbeslissing die, na beroep, wordt genomen door de hogere
overheid geniet geen gezag van gewijsde maar geniet wel opnieuw de kenmerken van de
bestuurshandeling (verbindend, dwingend, uitvoerbaar).
De bestuurde kan door middel van een jurisdictioneel beroep de wettigheid van een bestuurshandeling
betwisten: Dit is een beroep dat wordt ingesteld bij een rechtscollege van de rechterlijke orde, bij een
administratief rechtscollege, bij een buitengerechtelijk rechtscollege of zelfs bij een orgaan van het actief
bestuur dat wel rechtsprekende bevoegdheid uitoefent. Deze beslissing heeft in tegenstelling tot het
administratief beroep wel gezag van gewijsde (inter partes of erga omnes naargelang manier) en maakt een
einde aan het geschil. Men kan een jurisdictioneel beroep op 2 manieren instellen:
o Bij wijze van exceptie (art 159 Gw.): Men gaat dan vragen aan de administratieve of gewone
rechter om het de onwettige bestuurshandeling in het concrete geschil buiten toepassing te laten
(inter partes)
o Bij wijze van rechtstreekse vordering: Deze rechtstreekse vordering wordt in beginsel ingesteld bij
de Raad van State afdeling bestuursrechtspraak die beschikt over een schorsings- en
vernietigingsbevoegdheid (heel soms ook hervormingsbevoegdheid).(erga omnes).
Kan het vermoeden van wettigheid dat aan de bestuurshandeling kleeft worden weerlegd / betwist door
het bestuur zelf?
o Ja, leer van de intrekking (infra), ook de intrekkingsbeslissing is bekleed met een vermoeden van
wettigheid en kan op zijn beurt voor de rechter worden bestreden.
o Een bestuur kan een bestuurshandeling NIET zelf buiten toepassing laten; enkel de rechter kan dit
aangezien 1) Art 159 Gw. zich richt tot de rechter en niet tot het bestuur en 2) is inter partes en
bestuur kan dan gelijkheidsbeginsel schenden. Een behoorlijk handelend bestuur gaat de
bestuurshandeling dan wel voor de toekomst wijzigen
Samenvatting; bestuurshandelingen kunnen worden:
Ingetrokken (zie ook p24):
o Door het bestuur zelf
Intrekking kan tevens gebeuren door de hiërarchische overste van de persoon die de
beslissing heeft genomen. Deze laatste (de hiërarchisch ondergeschikte ambtenaar) blijft
in de uitoefening van de gedelegeerde bevoegdheid immers onderworpen aan het
hiërarchisch gezag van zijn meerdere. Beide overheden vertegenwoordigen dezelfde
rechtspersoon (zie infra).
o Ex tunc; de eenzijdige bestuurlijke rechtshandeling verdwijnt met terugwerkende kracht, de
beslissing wordt dus vanaf haar ontstaan teniet gedaan. Strenge voorwaarden door deze
retroactiviteit.
o Erga omnes; geldt voor iedereen dat het uit het rechtsverkeer verdwijnt
o Krachtens het zogenaamde ‘actus contrarius’-principe of ‘principe van het parallelisme der
bevoegdheden’ is het bestuur of orgaan dat bevoegd is om een besluit uit te vaardigen, tevens
bevoegd om het in te trekken, behoudens andersluidende bepaling in de wet.
In de praktijk gebeurt de intrekking voornamelijk wanneer het bestuur een verzoekschrift
leest en merkt dat het iets uit het oog verloren is of na de neerlegging van het verslag van
de auditeur die aan de RvS zegt dat hij voorstelt het Kb te vernietigen omwille van een
schending.
3
, Termijn van 60 dagen, komt overeen met termijn rechtsonderhorige naar RvS voor
vernietiging
LET OP!: Soms gebeurt er een intrekking als administratieve sanctie (bv
intrekking vergunning kinderdagverblijf). Dit is echter een individuele beslissing
(inter partes) en dat geldt dan ook enkel ex nunc / voor de toekomst. Wat ervoor
is gebeurd is dan geen verboden uitoefening van activiteit
Opgeheven:
o Men gaat dan bijvoorbeeld een MB opheffen en vervangen door een ander (corona MB’s)
o Door het bestuur zelf
o Ex nunc (! verschil met intrekking): De opheffing geldt enkel voor de toekomst!
o Erga omnes: Verdwijnt uit rechtsverkeer
o Krachtens het zogenaamde ‘actus contrarius’-principe of ‘principe van het parallelisme der
bevoegdheden’ is het bestuur of orgaan dat bevoegd is om een besluit uit te vaardigen, tevens
bevoegd om het op te heffen, behoudens andersluidende bepaling in de wet.
o Er is sprake van een stilzwijgende opheffing wanneer de inhoud van de nieuwe regel niet
verenigbaar is met de vroegere, hetzij omdat dezelfde overheid de aangelegenheid opnieuw heeft
geregeld, hetzij omdat de tekst niet meer strookt met een (latere) bepaling van een hogere rang.
Krachtens de rechtspraak van de Raad van State behoudt een uitvoeringsbepaling die op een
opgeheven wetsbepaling is gebaseerd (in beginsel) haar bindende kracht in zoverre de rechtsregel
die grond is voor de uitvoering in een nieuwe wet is overgenomen, zodat er sprake is van een
substitutie van rechtsgrond
Gewijzigd:
o Door het bestuur zelf en Ex nunc: Geldt enkel voor de toekomst
Geschorst:
o Bij een schorsing gaat men een einde stellen aan de onmiddellijke uitvoerbaarheid van een
bestuurshandeling. Een schorsing gaat vaak aan een intrekking vooraf.
o Door het bestuur en de rechter
o Zo snel mogelijk naar RvS stappen want hoe langer je wacht hoe moeilijker hen te overtuigen van
de voorwaarden:
o Gewone schorsing: spoedeisendheid + ernstig middel vereist
o Schorsing met uiterst dringende noodzakelijkheid: spoedeisendheid + ernstig middel + ernstig
onherstelbaar nadeel (financieel nadeel kan wachten tenzij op rand faillissement)
o Schorsing geldt ex nunc en heeft een relatief gezag van gewijsde
Vernietigd:
o Door het bestuur en rechter
o Ex tunc (retroactief)
o Erga omnes
o Termijn: 60 dagen om naar RvS te stappen
Hervormd:
o Door het bestuur en heel soms door de rechter (infra)
o Ex tunc
o Erga omnes?
Buiten toepassing gelaten:
o Art 159 Gw.
o Enkel door gewone rechter en administratieve rechtscolleges
o Inter partes
o Ex nunc?
Het begrip en de wezenskenmerken van een “administratieve overheid”
Art 14 §1, 1° RvS-wet hanteert het begrip ‘administratieve overheid, maar de wet geeft geen
begripsomschrijving. Het gaat om een evolutief begrip dat wordt ingevuld door rechtspraak en rechtsleer.
4
