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Apuntes 4º Derecho Internacional
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TEMA 12:LA REGULACIÓN DE LAS RELACIONES DIPLOMÁTICAS Y
CONSULARES.
LOS ÓRGANOS DEL ESTADO ENCARGADOS DE LAS
RELACIONES INTERNACIONALES
1. INTRODUCCIÓN
Las relaciones diplomáticas y consulares
Como sabemos, una de las funciones del Derecho internacional, la primera en el
tiempo, es la de regular las relaciones entre los sujetos del mismo, función que
tradicionalmente ha contado con dos herramientas fundamentales, las relaciones
diplomáticas y las relaciones consulares, instrumentos básicos para la coexistencia y la
cooperación en un mundo cada vez más interdependiente.
Transformaciones
Esta interdependencia, junto a los demás rasgos que caracterizan la sociedad
internacional contemporánea (estudiados en el tema tercero), entre ellos el referido a
la proliferación del fenómeno de organización internacional, y a distintos factores,
como el aumento espectacular del con tenido de las relaciones internacionales y del
derecho internacional (del que se dio cuenta en el tema cuarto) o la creciente actividad
internacional de diferentes poderes u órganos estatales, han afectado enormemente a
dichas herramientas, explicando las transformaciones que se han venido produciendo
en la diplomacia contemporánea con respecto a la tradicional (la de las embajadas
tradicionales, la bilateral de Estado a Estado y limitada básicamente a aspectos
políticos). Estos cambios se han experimentado, en primer lugar (y lógicamente), en el
contenido (en los ámbitos, en las materias que son objeto de las relaciones
diplomáticas; en segundo lugar, en las personas, esto es, en los órganos, instituciones
o entidades (sujetos) que participan de la acción exterior del Estado; en tercer lugar,
en la frecuencia, continuidad y simultaneidad de las nuevas (y de las viejas) relaciones;
y, en fin, en los escenarios en los que se desarrollan y desenvuelven.
Dan testimonio de estas transformaciones los instrumentos convencionales
internacionales a los que haremos referencia a lo largo de este tema, empezando por
la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, así como, en el caso de España,
tres leyes adoptadas en 2014 y 2015. Me re fiero a la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la
Acción y del Servicio Exterior del Estado, y a otras dos leyes que ya conocemos, la Ley
25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, y la Ley
Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados
extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u oficina en España y las
Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España.
,Cambios en el contenido
La citada Ley 2/2014, enumera y regula, sin carácter exhaustivo, diferentes ámbitos de
la acción exterior del Estado: la que se desarrolla en materia de defensa, de derechos
humanos, en materia tributaria y aduanera, de justicia, de seguridad pública y asuntos
de interior, en materia eco nómica, financiera y de apoyo a la internacionalización de
la economía española, en materia de investigación, desarrollo e innovación, en materia
de empleo y seguridad social, en materia de emigración e inmigración, en materia de
cooperación para el desarrollo, en materia cultural, educativa, de deporte, de turismo,
en materia agraria, alimentaria, pesquera y medioambiental, en materia de cambio
climático, de salud, de energía y en materia de infraestructuras, transporte y vivienda.
Es decir, los ámbitos de la acción exterior, el contenido de las relaciones diplomáticas
(entendidas estas en un sentido amplio), han experimentado una gran ampliación.
Cambios en los sujetos
Como indicábamos, también se han producido cambios en las personas que
intervienen en las relaciones diplomáticas, esto es, en los órganos, instituciones o
entidades (sujetos que participan de la acción exterior del Estado. No solo los agentes
diplomáticos y, por supuesto, el jefe del Esta do, el presidente del Gobierno y el
ministro de Asuntos Exteriores, sino también otros órganos constitucionales, centrales,
autonómicos y locales actúan y se proyectan en el exterior en el ejercicio de sus
propias competencias. Para la Ley española 2/2014 son igualmente sujetos de la acción
exterior del Estado los otros ministros del Gobierno (y sus departamentos
ministeriales), las Cortes Generales, el Defensor del Pueblo, las Fuerzas Armadas, las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el Consejo General del Poder Judicial, las
Comunidades Autónomas, las entidades que integran la Administración Local y los
organismos públicos, las sociedades estatales, fundaciones y entidades consorciadas
Pero estos otros sujetos, aunque desarrollen una intensa acción exterior, no tienen
competencia en Política Exterior, cuya dirección es competencia exclusiva del
Gobierno en virtud del artículo 97 de la Constitución española. Corresponde al ministro
de Asuntos Exteriores, en el marco de la superior dirección del Gobierno y de su
presidente, planificar y ejecutar la Política Exterior del Estado, amén de coordinar la
Acción Exterior y el Servicio Exterior del Estado?, de ahí que las actividades que
realicen en el exterior esos otros sujetos deben adecuarse a las directrices, fines y
objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno, como se dispone expresamente
para las Comunidades Autónomas.
Esta multiplicidad de sujetos, no obstante, suscita en el interior de los Estados un grave
problema del que ya se hizo eco el profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo hace cerca
de treinta años, el de la unidad de la acción exterior. Como señaló entonces, el
problema, desde un punto de vista jurídico, no es especialmente difícil, ya que las
normas al respecto (por ejemplo, artículos 149.1.3. y 97 de la Constitución española)
parecen claras, pero los hechos afirmaba- resultan muchas veces rebeldes al Derecho y
muestran tanto las pretensiones de las Comunidades Autónomas a un determinado
, protagonismo en las relaciones exteriores, como las apetencias de ministerios distintos
del de Asuntos Exteriores de practicar sus propias relaciones internacionales, dando
origen a dificultades y problemas de coordinación cuya solución práctica no siempre es
fácil.
Parecen claros los límites que, a las actuaciones exteriores de las Comunidades
Autónomas españolas, establece la Ley 2/2014, porque, en su virtud, no podrán
comportar, en ningún caso, la asunción de la representación del Estado, la celebración
de tratados internacionales con otros Estados o con organizaciones internacionales, la
generación, directa o in directa, de obligaciones o responsabilidades
internacionalmente exigibles al Estado, ni incidir o perjudicar la Política Exterior que
dirige el Gobierno.
Sin embargo, ello no es óbice para que las Comunidades Autónomas pue dan
establecer oficinas para su promoción exterior (también comercial) o, como sabemos,
intervenir o participar en tratados que celebre España y que afecten a sus
competencias o intereses o, incluso, celebrar directa mente lo que hoy se denominan
«acuerdos internacionales administrativos», pero siempre, todo ello, en la observancia
de los límites mencionados.
Cambios en la frecuencia
Cambios también en la frecuencia y continuidad de las relaciones diplomáticas, como
pone de manifiesto, en general, la institución de la misión especial, una diplomacia ad
hoc, coyuntural, tan antigua como los pueblos mismos, pero hoy enormemente
revitalizada, a lo que ha contri buido, sin duda, además de la interdependencia del
mundo actual y la necesidad de cooperar que esta conlleva, el desarrollo de los medios
de transporte. Aparte de hacerlo de manera incesante, la actividad diplomática se
despliega de manera simultánea, ya que, como ha escrito el profesor Vilariño, se actúa
por medio de las diferentes formas de diplomacia ad hoc, ya sea en el ámbito bilateral
(la de la diplomacia directa y la de las misiones especiales), ya sea en el ámbito
multilateral, esto es, «la diplomacia de conferencia y la diplomacia parlamentaria en
las organizaciones internacionales»). Ahora bien, la diplomacia permanente, la
tradicional, sigue manteniendo su valor e importancia, siendo particularmente útil para
que «la acción de las otras formas de diplomacia se produzca en el momento más
oportuno y con la máxima eficacia, lo que viene a convertirla en la diplomacia básica».
Cambios en los escenarios
Y cambios, finalmente, en los escenarios en los que las relaciones diplomáticas se
desarrollan y desenvuelven, escenarios que no solo tienen un carácter bilateral, sino,
sobre todo, multilateral o plurilateral. Se mantiene la diplomacia multilateral (ad hoc)
que tiene lugar en las conferencias diplomáticas convocadas por uno o más Estados,
pero la más relevante hoy día es la que se desarrolla en el marco de las organizaciones
internacionales, entidades que aseguran la permanencia de la cooperación entre los
Estados. Dos modalidades de esta última deben distinguirse: de un lado, la que tiene
un carácter temporal, ad hoc, esto es, la que se ejerce a través de las delegaciones
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