Notas de lectura
Apuntes 4º Derecho Administrativo
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TEMA 5: FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOSPÚBLICOS. LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL
I. LAS FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
La Administración Pública titular del servicio público debe elegir el modo de gestión del
servicio público en cuestión. Tradicionalmente se han distinguido dos grandes géneros de
gestión de los servicios públicos: la gestión directa y la gestión indirecta. Así lo hace el artículo
85.2 LRBRL. Criterio fundamental para la distinción entre la gestión directa y la gestión
indirecta de los servicios públicos es que la primera no se canaliza a través de un contrato ni
genera una relación contractual, mientras que la segunda posee esa naturaleza contractual y
está sometida a la LCSP. Al margen de este tipo de gestión, ciertos servicios públicos presentan
formas de gestión específicas. Sirva de ejemplo el caso de la asistencia jurídica gratuita
regulada por Ley 1/1996.
En otro orden de cosas, conviene tener en cuenta que es posible que las Administraciones
titulares de un servicio público acudan a fórmulas como las del consorcio o la mancomunidad
para gestionarlo conjuntamente con otras.
II. GESTIÓN DIRECTA DEL SERVICIO
Consiste en la gestión que se lleva a cabo por la propia Administración titular del servicio
público, sin recurrir a empresas privadas para su prestación. En estos casos, la Administración
no sólo se encargará de regular, asegurar y financiar las prestaciones y el correcto
funcionamiento del servicio sino que se convertirá en la productora de los servicios. La
legislación prevé para ello varias fórmulas organizativas.
1. GESTIÓN DESDE LA PROPIA ESTRUCTURA ORDINARIA DE LA
ADMINISTRACIÓN TITULAR DEL SERVICIO:
Con esta fórmula es la propia Administración titular del servicio la que lo presta sin crear una
nueva persona jurídica ni un órgano especial para la gestión del servicio.
2. GESTIÓN POR UN ÓRGANO ESPECIAL:
En este caso, aunque no se crea una persona jurídica, sí aparece un órgano con ciertas
peculiaridades que queda al margen de la organización general y con alguna autonomía de
gestión y de gasto mayor que la de los órganos ordinarios. La regulación más detallada de esta
modalidad está en la legislación de régimen local del Estado. Un ejemplo puede ser el Consejo
de Administración y el Gerente.
3. GESTIÓN POR UN ORGANISMO AUTÓNOMO:
Baste aquí remitirse a lo que ya se expuso en la lección 13 del Tomo I y añadir sólo que
precisamente pueden crearse para la prestación de servicios públicos, aunque no es esa su
única virtualidad (por ejemplo, también pueden tener por objeto actividades de limitación)
1
, 4. GESTIÓN POR UNA ENTIDAD PÚBLICA EMPRESARIAL:
De nuevo procede a remitirse a lo expuesto en aquella lección 13 y aclarar sólo que no siempre
tienen por objeto la prestación de servicios públicos, pero que es uno de sus posibles
cometidos.
5. GESTIÓN POR SOCIEDAD MERCANTIL DE TITULARIDAD PÚBLICA:
Como ya sabemos, las Administraciones también pueden constituir sociedades mercantiles
cuyo capital pertenezca íntegramente a la Administración, sociedades que no sólo tienen
forma de personificación de Derecho Privado sino que en gran medida quedan sometidas en
sus relaciones con terceros al Derecho Privado. Y precisamente cabe que lo que se
encomiende a esas sociedades sea la gestión de un servicio público, aunque también pueden
tener por objeto otro género de actividades (una actividad puramente empresarial).
III. GESTIÓN INDIRECTA
1. CARACTERES GENERALES:
La otra forma de gestión del servicio público es la que se conoce como gestión indirecta y
consiste en encomendar la gestión por la Administración titular a una empresa privada. Se
habla también en estos casos de “externalización” dado que la Administración se vale de
medios externos a su propia organización y personal. La Administración es y seguirá siendo la
titular y la responsable del servicio y, por ello, podrá exigir y deberá garantizar que el servicio
se preste en una condiciones determinadas de tarifas, calidad, seguridad, etc. La empresa
privada que gestiona el servicio no opera de forma libre, sino que estará sujeta a las
condiciones que establezca la Administración titular del servicio y a sus potestades de
reglamentación del servicio, tarifaria, modificación, etc. La regulación jurídica que surge entre
las dos partes se articula a través de fórmulas contractuales que son objeto de regulación por
la LCSP. En concreto, dentro de los variados contratos del sector público, se trata del
denominado contrato de gestión de servicios públicos. Este contrato es aquél por el que una
Administración encomienda a una persona física o jurídica la gestión de un servicio público
cuya titularidad ha sido asumida como propia por aquella Administración. El objeto del
contrato de gestión de servicios públicos puede ser un servicio reservado al sector público, es
decir, asumido en monopolio (abastecimiento de agua), o de un servicio sin tal reserva
(sanitario o educación). En todo caso, es un contrato administrativo, no un contrato privado de
la Administración, con todo lo que ello entraña. Los procedimientos de contratación y de
selección del contratista obedecen a las reglas generales establecidas al respecto por la LCSP.
2. MODALIDADES:
A) La concesión del servicio:
De la concesión del servicio público, que es la fórmula clásica y más importante, sólo dice el
artículo 277 LCSP que en su virtud “el empresario gestionará el servicio a su propio riesgo y
ventura”. Esta fórmula parte de la idea de que normalmente la retribución del concesionario
consistirá en los pagos que le hagan por cada prestación los clientes y quiere decir que, a partir
del contrato, el hecho de que el desarrollo de la actividad afloje muchos o pocos beneficios o,
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