HANDHAVINGS- EN
SANCTIERECHT
- Bestuursrecht vaardig in het juridisch werkveld
van mr. Trees Karssen (H8 t/m H12)
- Handhavings- en sanctierecht van prof. mr. drs.
F.C.M.A. Michiels, prof. mr. A.B. Blomberg en prof.
mr. G.T.J.M. Jurgens (H2, H3, H4, H7 (p. 185 t/m
203), H9, H15)
- Grondtrekken van het Nederlandse strafrecht van
mr. M.J. Kronenberg en dr. B de Wilde (§8.3, H12
en H13)
- Leerstukken strafrecht (auteur onbekend) (§3.6,
§3.7 en §3.8)
Merle van Roest
Tweedejaarsstudent HBO-Rechten
,Bestuursrecht, vaardig in het juridisch werkveld
Hoofdstuk 8: Kernbegrippen, bestuurlijke sanctie, herstelsanctie en bestraffende
Overtreding en overtreder
Overtreding art. 5:1 lid 1 Awb. Het woord gedraging bevat ook een nalaten, zoals het niet
doen van een wettelijk verplichte aangifte en het laten gaan van een verboden toestand. Een
overtreding kan worden begaan door een natuurlijk persoon of een rechtspersoon. Indien
een overtreding wordt geconstateerd, kan aan de overtreder (= degene die de overtreding
pleegt of medepleegt) een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.
Medeplegen doet zich voor als twee of meer personen gezamenlijk een delict plegen (een
min of meer gelijkwaardige samenwerking, anders dan medeplichtigheid waarbij de
medeplichtige een ondergeschikt aandeel in het delict heeft en slechts helpt). Aan de
medeplichtige kan geen bestuurlijke sanctie worden opgelegd.
Bestuurlijke sanctie, herstelsanctie en bestraffende sanctie
De Awb definieert een bestuurlijke sanctie als: een door een bestuursorgaan wegens een
overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak. Hieruit blijkt dat het moet gaan
om een door een bestuursorgaan opgelegde sanctie (dus geen sanctie door de straf– of
tuchtrechter). Het moet als reactie op een overtreding zijn.
Bestuurlijke sancties zijn te onderscheiden in twee soorten:
• herstelsancties (reparatoire sancties) → gericht op het beëindigen of ongedaan
maken van de overtreding of de gevolgen daarvan, dan wel het voorkomen van
herhaling.
o voorbeelden: last onder bestuursdwang en last onder dwangsom.
• bestraffende sancties (punitieve sancties) → gericht op het bestraffen van de dader;
deze wordt opgelegd met het oogmerk om de overtreder leed toe te voegen.
o voorbeeld: bestuurlijke geldboete.
Voor bestuurlijke sancties geldt het legaliteitsbeginsel: de bevoegdheid om een bestuurlijke
sanctie op te leggen moet uitdrukkelijk bij of krachtens de wet in formele zin zijn toegekend
(art. 5:4 lid 1 Awb). Dit brengt met zich mee dat een bestuursorgaan die bevoegdheid niet
toekomt bij overtreding van een beleidsregel, omdat dat volgens art. 1:3 lid 4 awb geen
wettelijk voorschrift is. In de beschikking van de bestuursrechtelijke sanctie moeten de
volgende dingen worden genoemd (art. 5:9 Awb):
- het wettelijk voorschrift waarop de bestuurlijke sanctie is gebaseerd;
- welke feitelijke toestand of gedraging een overtreding oplevert;
- met welk wettelijk voorschrift deze toestand of gedraging in strijd is.
Er wordt geen bestuurlijke sanctie opgelegd voor zover voor de overtreding een
rechtvaardigingsgrond bestaat (art. 5:5 Awb). Het bestuursorgaan is niet verplicht om bij
iedere sanctie te onderzoeken of een rechtvaardigingsgrond aanwezig is en te motiveren
waarom dat niet het geval is. Daartoe is pas aanleiding als de overtreder een onderbouwd
beroep doet op een rechtvaardigingsgrond of als er aanwijzingen bestaan dat mogelijk een
rechtvaardigingsgrond aanwezig is.
Kenmerken herstelsancties
De situatie kan zich voordoen dat op overtreding van één bepaald voorschrift meer dan één
sanctie is gesteld. De vraag is dan in hoeverre deze sancties gelijktijdig kunnen worden
toegepast (cumulatie van sancties). De Awb verbiedt cumulatie van twee of meer
herstelsancties; voor één overtreding kan niet gelijktijdig zowel een last onder
bestuursdwang als een last onder dwangsom worden opgelegd (art. 5:6 Awb). Cumulatie
van een herstelsanctie met een bestraffende sanctie is mogelijk, omdat beide typen sancties
qua doel en strekking verschillen.
Voor herstelsancties geldt niet het beginsel ‘ne bis in idem’. Een herstelsanctie kan worden
opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt (art. 5:7 Awb). Dit wordt
1
,ook wel aangeduid als de preventieve toepassing van herstelsancties. Daarvoor moet met
een grote mate van waarschijnlijkheid vaststaan dat de overtreding zal plaatsvinden. Het is
ook mogelijk als niet vaststaat dat ernstige schade zal ontstaan, omdat het vaak niet te
voorzien is of zich als gevolg van de overtreding schade zal voordoen.
Kenmerken bestraffende sancties
Cumulatie van bestraffende sancties is toegestaan, bijvoorbeeld het opleggen van een
bestuurlijke boete en het intrekken van de vergunning. Bij bestuurlijke sancties is het
beginsel ‘ne bis in idem’ wel van toepassing (art. 5:43 Awb).
Een bestraffende sanctie kan niet preventief worden opgelegd (art. 5:7 Awb).
Bij bestraffende sancties geldt het zwijgrecht; dit wil zeggen dat een persoon het zwijgrecht
toekomt zodra hij met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie wordt verhoord
(art. 5:10a lid 1 Awb). Naast het zwijgrecht geldt ook de zogenoemde ‘cautie’
(letterlijk: waarschuwing), wat betekent dat aan de overtreder de uitdrukkelijke mededeling
moet worden gedaan dat hij op te stellen vragen geen antwoord hoeft te geven.
De Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de overtreder op de hoogte moet stellen van het feit
dat hij niet verplicht is tot antwoorden als er sprake is van verhoor. Een verhoor is een
mondelinge ondervraging met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie. Er kan
voor de ondervraagde een zekere psychische druk uitgaan om te antwoorden. De cautie wil
voorkomen dat de ondervraagde onder deze druk verklaringen aflegt waarvan niet meer kan
worden gezegd dat zij in vrijheid zijn afgelegd.
Bij schriftelijke vragen is geen sprake van een verhoor en behoeft dus geen cautie te worden
gegeven. Er gaat veel minder druk uit omdat er geen sprake is van een directe confrontatie.
Als het bestuursorgaan de cautie ten onrechte niet heeft gegeven, betekent dat niet zonder
meer dat een vervolgens afgelegde verklaring niet voor het bewijs mag worden gebruikt. Het
kan bijdragen aan het bewijs als de overtreder niet is benadeeld. Het is dan ook van belang
of de overtreder tijdens het verhoor werd bijgestaan door een rechtsgeleerd raadsman.
Is de overtreder een rechtspersoon, dan geldt het zwijgrecht voor de bestuurder van de
rechtspersoon en moet hij op de cautie worden gewezen.
Schematisch ziet het voorgaande er als volgt uit:
Bestuurlijke sanctie
Legaliteitsbeginsel
Rechtvaardigingsgrond
herstelsanctie bestraffende sanctie
• voor één overtreding kunnen niet • voor één overtreding kunnen wel
gelijktijdig twee of meer gelijktijdig twee of meer bestraffende
herstelsancties worden opgelegd sancties worden opgelegd
(geen cumulatie) (wel cumulatie)
• voor één overtreding kunnen meer • voor één overtreding kan slechts
herstelsancties worden opgelegd eenmaal een bestraffende sanctie
(geen ne bis in idem) worden opgelegd (wel ne bis in
• preventief opleggen wel mogelijk idem)
• geen zwijgrecht en geen cautie • preventief opleggen niet mogelijk
• wel zwijgrecht en cautie
2
, Toezichthouder
Het begrip ‘toezichthouder’ wordt omschreven als: een persoon, bij of krachtens wettelijk
voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of
krachtens enig wettelijk voorschrift (art. 5:11 Awb). Alleen natuurlijke personen kunnen
toezichthouder zijn. Het toezicht heeft betrekking op de naleving. Dit moet goed worden
onderscheiden van toezicht op bestuursorganen, dit toezicht omvat onder meer de
goedkeuring, schorsing en vernietiging door een bestuursorgaan van besluiten van een
ander bestuursorgaan.
Bij de uitoefening van zijn werkzaamheden moet de toezichthouder een legitimatiebewijs bij
zich dragen en dat legitimatiebewijs desgevraagd tonen. Het legitimatiebewijs bevat een foto
van de toezichthouder en vermeldt zijn naam en hoedanigheid (art. 5:12 Awb).
Het standaardpakket van bevoegdheden die de Awb aan de toezichthouder toekent, bevat
de volgende bevoegdheden:
• betreden van plaatsen met uitzondering van woningen zonder toestemming van de
bewoner (art. 5:15 lid 1 Awb);
• toegang verschaffen met behulp van de sterke arm (art. 5:15 lid 2 Awb);
• het zich laten vergezellen door andere personen (art. 5:15 lid 3 Awb);
• vorderen van inlichtingen (art. 5:16 Awb);
• vorderen van inzage van een identiteitsbewijs (art. 5:16a Awb);
• vorderen van inzage van zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17 lid 1 Awb);
• maken van kopieën van zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17 lid 2 Awb);
• meenemen van zakelijke gegevens en bescheiden ten behoeve van kopiering (art.
5:17 lid 3 Awb);
• onderzoek, opneming en monsterneming (art. 5:18, leden 1, 2, 3, 5 en 6 Awb);
• meenemen van zaken voor onderzoek, opneming en monsterneming (art. 5:18 lid 4
Awb);
• onderzoek van vervoermiddelen (art. 5:19 lid 1 Awb);
• onderzoek van lading (art. 5:19 lid 2 Awb);
• vorderen van inzage van bescheiden van een bestuurder (art. 5:19 lid 3 Awb);
• vorderen van stilhouden en overbrengen van een vervoermiddel (art. 5:19 lid 4 Awb).
Bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan kunnen in het hier omschreven
standaardpakket van toezichthouders algemeen geldende beperkingen worden aangebracht
(art. 5:14 Awb).
Toezichthouders moeten hun bevoegdheden daadwerkelijk kunnen effectueren. Om deze
reden is eenieder verplicht medewerking te verlenen aan de uitoefening van de
bevoegdheden die aan de toezichthouder in kwestie zijn toegekend (art. 5:20 lid 1 Awb).
Deze plicht houdt onder andere in dat deuren en verpakkingen desverlangd moeten worden
geopend en dat de betrokkene desverlangd moet blijven staan. De medewerkingsplicht geldt
niet alleen voor degenen op wie de toezichthouder toezicht houdt, maar ook derden.
Medewerking kan worden geweigerd, voor zover uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk
voorschrift een geheimhoudingsplicht bestaat (art. 5:20 lid 2 Awb).
Hoofdstuk 9: Last onder bestuursdwang
Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie en bestaat uit twee elementen:
- een last (bevel) tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
- een verplichting die intreedt als deze last niet wordt nageleefd (art. 5:21 Awb).
Het bestuursorgaan zal als regel eerst de overtreder aanspreken om maatregelen te nemen
om de overtreding te beëindigen of haar gevolgen weg te nemen. Pas als deze last niet
wordt nageleefd, kan het bestuursorgaan op kosten van de overtreder zelf de nodige
maatregelen nemen.
De regeling geldt niet indien wordt opgetreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare
orde (zoals gevallen waarin de burgemeester bevelen geeft ter handhaving van de openbare
3
