ARW 2: Inleiding Nederland
Recht
Hoofdstuk 5: Het bestuur (P157/
1. HANDELINGEN VAN BESTUURSORGANEN
Het bestuursrecht heeft de bestuursactiviteiten van de overheid tot onderwerp. Het bepaalt welke
bevoegdheden en plichten het bestuur heeft ter uitvoering van zijn taken en bevat dus normen voor
het bestuurshandelen.
We onderscheiden tussen algemeen en bijzonder bestuursrecht. Bijzonder bestuursrecht betreft de
regels over de verschillende, specifieke deelterreinen van het bestuursrecht, zoals milieurecht, het
recht en sociaal zekerheidsrecht. Het algemene bestuursrecht is neergelegd in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). Deze bevat regels die voor het hele bestuursrecht van toepassing zijn.
Art.1:1 lid 1 Awb: ‘Onder een bestuursorgaan wordt verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon
die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college met enig openbaar gezag
bekleed.’
A-organen vormen de kern van het bestuursapparaat en staan opgesomd in art.2:1 lid 1 BW: de
staat, de waterschappen en alle lichamen (art.134 Gw) bij of waaraan krachtens de Gw
rechtspersoonlijkheid is toegekend.
We spreken dus van a-organen en b-organen. Voorbeelden van publiekrechtelijke bestuursorganen
zijn:
- De Staat is een a-orgaan, zoals de regering en ministers (art.42 Gw)
- De provincie is een a-orgaan, zoals provinciale staten, het college van gedeputeerde staten
en de commissaris van de Koning (art.6 provinciewet)
- Gemeente, zoals het college van burgermeester en wethouders, de gemeenteraad en de
burgemeester afzonderlijk (art.6 Gemeentewet)
De b-organen oefenen hun bevoegdheid uit op een specifiek terrein van het maatschappelijk leven.
Hierbij horen doorgaans (maar niet altijd) colleges en personen van privaatrechtelijke
rechtspersonen die met enig openbaar gezag zijn bekleed, zoals De Nederlandsche Bank NV. Een
voorbeeld van ‘een ander persoon’ is de garagehouder die op grond van art.85a Wegenverkeerswet
1994 voor auto’s een APK-keuringsbewijs mag afgeven.
Bestuursorganen kunnen in beginsel twee soorten handelingen verrichten die voor het recht van
belang zijn: feitelijke handelingen, dit zijn handelingen met een rechtsgevolg, ongeacht de wil van
het bestuursorgaan, zoals de onderhoud van wegen, bruggen etc. Soms gaat daar iets mis (als bijv.
een straat onzorgvuldig wordt opengebroken) en kan er bij iemand schade ontstaan. Dan is het
bestuursorgaan ingevolge een regel van art.6:162 BW voor die schade aansprakelijk. Omdat in dit
geval een overheidsorgaan een onrechtmatige daad heeft gepleegd, wordt deze daad een
onrechtmatige overheidsdaad genoemd. Daarnaast zijn er gevallen dat de overheid schade
toebrengt zonder dat hij daarbij onrechtmatig handelt, dat noem je rechtmatige overheidsdaad. Dit
is bijvoorbeeld wanneer een straat wordt opengebroken en daardoor winkels minder goed
bereikbaar zijn en de winkels een lagere omzet krijgen.
,Bestuursorganen verrichten ook privaatrechtelijke rechtshandelingen, dit zijn handelingen met een
beoogd rechtsgevolg. Zij sluiten bijvoorbeeld koopovereenkomsten voor kantoormeubilair en gaan
huurovereenkomsten aan voor gebouwen die ze nodig hebben. Dan gelden privaatrechtelijke regels
over koop en huur.
Als laatste heb je publiekrechtelijke rechtshandelingen, het bestuursorgaan treed binnen de hem
exclusief toegekende overheidsbevoegdheid toe. Er is een beoogd rechtsgevolg. Bijvoorbeeld een
gemeente die een huiseigenaar een aanslag van €300 wegens onroerende zaakbelasting aanlegt. Of
vergunnigen verlenen.
Publiekrechtelijke rechtshandelingen worden onderscheiden in Awb-besluiten en besluiten die niet
onder werking van de Awb vallen:
1. In art.1:3 lid 1 AWB wordt een besluit in de zin van de Awb omschreven: ‘onder besluit wordt
verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een
publiekrechtelijke rechtshandeling’. Deze besluiten worden Awb-besluiten genoemd. Het
gaat om besluiten van zowel a- als b-organen.
2. Daarnaast zijn er besluiten die geen awb-besluiten zijn, omdat het betreffende orgaan geen
bestuursorgaan is in de zin van de Awb. De besluiten van deze organen vallen buiten het
bereik van de Awb, omdat zij behoren tot de organen, personen en colleges die art.1:1 lid 2
Awb niet als bestuursorgaan in de zin van de Awb aanmerkt. Voorbeelden zijn het opleggen
van straffen door de strafrechter, vaststelling van een wet door de formele wetgever en een
advies van de Raad van State.
Je hebt ook nog besluiten die geen rechtsgevolg in het leven roepen, dit zijn ook geen Awb-besluiten,
zoals met het puntenrijbewijs. In de zaak was iemand die een brief kreeg van justitie met de
mededeling dat hij een strafpunt had gekregen na een veroordeling wegens rijden onder invloed met
de waarschuwing dat bij een tweede keer zijn rijbewijs werd ingetrokken. De man ging tegen de brief
bij de rechtbank in beroep, maar dit werd ongegrond verklaard, want de brief was geen besluit in de
zin van de Awb omdat deze geen rechtsgevolgen in het leven riep. Het bevatte slechts informatie
over de gevolgen van een tweede alcoholmisdrijf.
HANDELINGEN VAN DE OVERHEID
Feitelijke handelingen Rechtshandelingen
Privaatrechtelijk Privaatrechtelijk Publiekrechtelijk
Onrechtmatige Rechtmatige Awb- Andere
overheidsdaad overheidsdaad besluiten besluiten
In art.1:3 Awb staan vier defenities van Awb-besluiten:
- Algemeen verbindende voorschriften (AVV)
- Andere besluiten van algemene strekking (die geen avv zijn)
- Beleidsregels
- Beschikkingen
Bij de eerste drie onderdelen gaat het om besluiten met algemene strekking.
De belangrijkste besluiten vallen onder de werking van art.1:3 lid 1 Awb en zijn de AVV’s. Daartoe
behoren de avv’s van lagere wetgevers, zoals AMvB’s van de regering, ministeriële regelingen van
ministers en verordeningen van provincies en gemeenten. Zij zijn besluiten van algemene strekking
en vallen alle onder de werking van de Awb, bijvoorbeeld de Algemene Plaatselijke Verordening van
de gemeente. Wetten afkomstig van de hoogste wetgever, de regering en de S-G tezamen, zijn geen
besluiten in de zin van Awb, want volgens art.1:1 lid 2 Awb is de wetgevende macht geen
bestuursorgaan.
,SOORTEN BESLUITEN:
1. AVV’s zijn van toepassing in een onbepaald aantal gevallen. de belangrijkste kenmerken zijn
dat het algemeen is naar plaats, tijd en persoon; een zelfstandige normstelling bevat; burgers
bindt; afkomstig is van een bevoegd wetgevingsorgaan.
2. Andere besluiten van algemene strekking bevatten geen zelfstandige normen, die worden
aanwijzingsbesluiten genoemd. Een voorbeeld hiervan is wanneer er een gemeentelijke
verordening is die verbiedt om honden onaangelijnd uit te laten, dit is een AVV. Vervolgens
wijst het college van B&W in de gemeente zones aan waar honden niet aangelijnd hoeven te
zijn, dit gebeurd in de vorm van een aanwijzingsbesluit. Dit is een besluit van algemene
strekking, het is geen nieuwe AVV, maar werkt wel algemeen.
3. De derde categorie zijn beleidsregels, dit is een regel die geldt bij het gebruik van een
bevoegdheid door een bestuursorgaan (art.1:3 lid 4 Awb). Een bevoegdheid van het bestuur
kan vrij of discretionair zijn: het bestuur heeft de beleidsvrijheid om van de bevoegdheid
gebruik te maken en dit is dus geen verplichting. Ook heb je gebonden bevoegdheid: er is
geen ruimte om vage begrippen te interpreteren en het bestuur kan niet zelf bepalen hoe
het gebruikmaakt van zijn bevoegdheid. Hoewel het bestuur in beginsel zijn beleidsregels
dient te volgen, bestaat er de mogelijkheid daarvan af te wijken art.4:84 Awb.
4. Ten slotte heb je de beschikking, dit is de rechtsvaststelling van een individueel geval, want
zij stelt slechts voor 1 bepaalde, met name genoemde persoon een of meer rechtsgevolgen
vast. Een beschikking wordt als volgt omschreven in art.1:3 lid 2 Awb: ‘onder een beschikking
wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing
van een aanvraag daarvan’. Met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan moet
worden toegevoegd, want dit heeft geen rechtsgevolg en zou anders niet onder Awb vallen
en zou je geen beroep bij de rechtbank kunnen doen als iets wordt afgewezen.
Een beschikking is elke concrete rechtsvaststelling van een bestuursorgaan t.o.v. een
individuele burger dan wel rechtspersoon, zoals vergunningen verlenen, opleggen van
belastingaanslag, vaststelling tentamenuitslag, ontslag van ambtenaar.
AWB-BESLUITEN
Besluiten van algemene strekking Beschikkingen
AVV’S Aanwijzingsbesluiten Beleidsregels
In art.2:13 Awb is bepaald dat correspondentie tussen burger en bestuursorgaan in beginsel
elektronisch kan plaatsvinden. Een bestuursorgaan kan volgens art.2:14 alleen mailen naar een
geadresseerde als deze heeft aangegeven elektronisch voldoende bereikbaar te zijn en het
mailverkeer voldoende betrouwbaar en vertrouwelijk kan geschieden. Volgens art.8:40a lid 2 Awb
kunnen bij AMvB nadere regels worden gesteld over elektronisch verkeer met de bestuursrechter.
2.DE BESCHIKKING
Een beschikking is een besluit gericht op een individueel geval. Je hebt begunstigende en belastende
beschikkingen. Begunstigende beschikkingen geeft de burger een recht, zoals vergunningen en
subsidies. Belastende beschikkingen geeft de burger een verplichting, zoals belastingaanleg.
Soms hangt het ervan af of het begunstigend of belastend is: zoals bij een tentamenuitslag. Het kan
ook tegelijkertijd begunstigend en belastend zijn, als bijvoorbeeld de Wet milieubeheer aan een
bedrijf een vergunning geeft om een fabriek te exploiteren, dan geeft die tegelijkertijd allerlei
verplichtingen op in de vorm van voorwaarden aan de vergunning.
Een beschikking is persoonsgericht: het richt zich op een aanwijsbaar persoon of groep aanwijsbare
personen met uitsluiting van anderen, en je hebt een zaaksgerichte beschikking: als het rechtsgevolg
niet ziet op een of meer geadresseerden maar op een concreet object.
, Om rechtsgeldig te zijn moet de beschikking aan bepaalde eisen voldoen:
1. Iedere overheidshandeling moet bevoegd plaatsvinden
2. De beschikking moet in overeenstemming met AVV’s zijn.
3. De beschikking moet in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur zijn.
4. Een beschikking is gebonden aan beleidsregels.
Bevoegdheid van bestuursorgaan:
Een bestuursorgaan moet bevoegd zijn een beschikking vast te stellen op grond van wet. Dit
noemen we beschikkingsbevoegdheid. Dit kan krachtens attributie: hierbij noemt de wet de naam
van het bestuursorgaan en de omschrijving van de bevoegdheid. Het kan ook krachtens delegatie: de
beschikkingsbevoegdheid wordt overgedragen door de delegans aan de delegataris. Dit is geregeld
in art.10:13. Delegatie is alleen mogelijk als daarin is voorzien bij wettelijke voorschrift (art.10:15)
Verder heb je mandaat: het gaat om de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan besluiten te
nemen. Het bestuursorgaan blijft verantwoordelijk voor het besluit, ookal is dit door een ander
genomen. Art.10:1 omschrijft dit als ‘de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten
te nemen’. Er zijn wel criteria voor mandaatverlening zie art.10:3 Awb.
Geldigheidsvereisten in de Awb (algemene beginselen) FORMEEL
De geldigheidsvereisten uit hoofdstuk 3 betreffen alle awb-besluiten, die van hoofdstuk 4 zijn
specifieker. Een bestuursorgaan is verplicht de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht
te nemen bij het vaststellen van besluiten.
De belangrijkst geldigheidsvereisten voor beschikkingen in de Awb zijn de volgende:
1. Zorgvuldige voorbereiding art.3:2: een beschikking moet met de nodige zorgvuldigheid
tot stand komen. Het zorgvuldigheidsbeginsel wordt niet in zijn algemeenheid
omschreven in awb, maar is uitgewerkt in afzonderlijke beginselen.
2. Hoorplicht: de hoofdregels staan in art.4:7 en 4:8.
- ‘De aanvrager hoeft in beginsel niet te worden gehoord, tenzij het
bestuursorgaan dreigt de aangevraagde beschikking af te wijzen op grond van
andere gegeven dan die de aanvrager heeft verstrekt
- Een derde-belanghebbende moet worden gehoord a. als het bestuursorgaan een
beschikking zal geven waartegen een belanghebbende naar verwachting
bedenking zal hebben, en b. die beschikkingen zou steunen op gegevens over
feiten en belangen die de belanghebbende betreffen die deze niet zelf heeft
verstrekt.
3. Evenredige belangenafweging: hier komt het zorgvuldigheidsbeginsel tot uiting, bij de
voorbereiding van een beschikking worden de belangen van betrokkenen tegen elkaar
afgewogen. Het gaat om de belangen van de aanvragen, van derden en algemeen
belang. In art.3:4 staat dat het bestuursorgaan de betrokken belangen moet afwegen en
dat eventuele nadelige gevolgen niet onevenredig mogen zijn in verhouding met de
doelen van het besluit, dit is een soort verbod van willekeur. Zo moet het orgaan zijn
taak zonder vooringenomenheid vervullen art.2:4. Als het orgaan een adviseur heeft
ingeschakeld moet worden nagegaan of het adviseren op zorgvuldige wijze is gedaan
art.3:9
4. Het verbod van détournement de pouvoir: volgens art.3:3 mag een bestuursorgaan zijn
bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruiken dan
waarvoor de bevoegdheid is verleend, ander is er misbruik van bevoegdheid. Dit is het
tweede beginsel dat uit het zorgvuldigheidsbeginsel vloeit.
