Omgevingsrecht 2020-2021
Collegeweek 1
Memorie van toelichting Omgevingswet, samenvatting p. 6-9;
par. 1.2, 1.3 t/m p. 14, 1.4, 1.5, 2.1, 2.2, 2.5, 2.7, 3.1, 3.2, 3.3,
3.5
Memorie van toelichting Invoeringswet Omgevingswet, p. 7-15
Memorie van toelichting Omgevingswet, samenvatting p. 6-9; par.
1.2, 1.3 t/m p. 14, 1.4, 1.5, 2.1, 2.2, 2.5, 2.7, 3.1, 3.2, 3.3, 3.5
Samenvatting p. 6-9.
De fysieke leefomgeving omvat onder meer bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht,
landschappen, natuur en cultureel erfgoed. Burgers, bedrijven en overheden voeren
activiteiten uit die invloed hebben op de fysieke leefomgeving of die leefomgeving wijzigen.
Het huidige omgevingsrecht is verbrokkeld en verdeeld onder tientallen wetten. Er zijn aparte
wetten voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu, monumentenzorg,
natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze verbrokkeling leidt tot afstemmings- en
coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers. De
Omgevingswet is nodig om twee redenen.
- Huidige wetgeving sluit niet meer goed aan op huidige en toekomstige
ontwikkelingen. Zo richten de huidige wettelijke regels zich nog onvoldoende op
duurzame ontwikkeling en houden ze onvoldoende rekening met regionale
verschillen, behoefte aan maatwerk in concrete projecten en het belang van
vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de besluitvorming over
projecten.
- Initiatiefnemers worstelen met veel verschillende wetten met elk hun eigen
procedures, planvormen en regels. Bevoegde gezagsinstanties beoordelen een
initiatief niet in samenhang en integraal beleid komt niet of moeizaak tot stand.
Het huidige omgevingsrecht is dus te versnipperd en niet inzichtelijk genoeg. Het
wetsvoorstel biedt een fundament voor bundeling van het omgevingsrecht in 1 wet, zoals de
Awb dat heeft gedaan voor het algemene bestuursrecht. Het wetsvoorstel leidt direct tot
betere mogelijkheden voor integraal beleid, tot een betere bruikbaarheid en substantiële
vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Plannen en vergunningen worden zo veel mogelijk
gebundeld, procedures worden versneld. Naar schatting worden 50.000
bestemmingsplannen circa 400 omgevingsplannen.
Het nieuwe stelsel gaat uit van een paradigmawisseling: van bescherming van de fysieke
leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de
continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat
voor ontwikkeling. De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen, waarbij er snel en
doeltreffend kan worden opgetreden als dat nodig is. De maatschappelijke doelen van de
Omgevingswet zijn:
- Bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en
een goede omgevingskwaliteit, en
- Doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter
vervulling van maatschappelijke functies. Het wetsvoorstel laat ruimte voor het
realiseren van activiteiten van burgers en bedrijven en maakt het realiseren van
internationale, nationale, regionale en lokale beleidsdoelen mogelijk.
Met de Omgevingswet en bijbehorende uitvoeringsregelgeving streeft de regering naar 4
verbeterdoelen:
, - Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van
het omgevingsrecht;
- Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke
leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
- Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele
aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke
leefomgeving;
- Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke
leefomgeving.
Het wetsvoorstel omvat grondslagen voor omgevingswaarden, instructieregels en instructies
die randvoorwaarden vormen voor het handelen van de overheid, een planstelsel,
grondslagen voor algemene regels voor activiteiten en regels voor besluitvorming over
projecten en regels voor besluitvorming over projecten en activiteiten in de fysieke
leefomgeving. Het wetsvoorstel biedt een eenduidig palet aan instrumenten om activiteiten in
goede banen te leiden. Het gaat daarbij om instrumenten die de totstandkoming van
omgevingsbeleid ondersteunen, instrumenten voor beleidsdoorwerking en regels en
toestemmingen die gericht zijn tot initiatiefnemers.
Enkele onderdelen van het omgevingsrecht worden apart aangepakt en door middel van
afzonderlijke wetsvoorstellen ingebouwd in de Omgevingswet (bodem, geluid,
grondeigendom, natuur, wegbeheer en de delen van de milieuregelgeving die gericht zijn op
niet-plaatsgebonden handelingen). Voorzien is dat de Omgevingswet uiteindelijk in de plaats
komt van:
- 26 wetten
- Delen van de Monumentenwet 1988 en de Woningwet;
- Bepalingen uit wetgeving voor energie, mijnbouw, luchtvaart en spoorwegen die een
rol spelen bij besluiten over ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.
Paragraaf 1.2
Het omgevingsrecht is een divers terrein van wetgeving voor het behoud, het beheer, het
gebruik en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het omvat enkele tientallen wetten,
circa 120 amvb’s en vergelijkbaar aantal ministeriële regelingen. Het omgevingsrecht is
continu in beweging als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen. Langzamerhand is het
besef ontstaan dat de besluitvorming over nieuwe ontwikkelingen te traag verloopt. In de
afgelopen 2 decennia zijn aan dit stelsel wetten toegevoegd om de
besluitvormingsprocessen te verbeteren en te versnellen, zoals de Tracéwet,
coördinatieprocedures in diverse wetten waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro), Wabo
en de Crisis- en herstelwet. Bij milieu (Activiteitenbesluit milieubeheer) en bouwen
(Bouwbesluit 2012) is grote vooruitgang geboekt door algemene regels vast te stellen die
een vergunning in veel gevallen overbodig hebben gemaakt. De wetswijzigingen van de
afgelopen jaren waren noodzakelijk en hebben resultaat gehad. Toch ervaren velen het
huidige omgevingsrecht nog als te complex. Een belangrijke oorzaak is de sectorale
opbouw, waardoor initiatiefnemers in veel gevallen met verschillende wetten en procedures
te maken hebben. Met het wetsvoorstel voor de Omgevingswet gaat de regering door op de
weg van vereenvoudiging en integratie van gebiedsgerichte regelgeving en beter gebruik van
algemene regels.
Paragraaf 1.3 t/m blz 14
Een belangrijk deel van het huidige omgevingsrecht is voorgekomen uit wetgeving die
primair is ontstaan uit de behoefte het lokale milieu en de burger te beschermen tegen hinder
en verontreiniging. De kwaliteit van de directe leefomgeving in Nederland is volgens de
Balans van de leefomgeving 2012 sinds 1990 toegenomen.
,Duurzaamheid is het waarborgen van de bestaansmogelijkheden van alle mensen op aarde,
hier en nu, elders en later. De commissie-Brundtland definieerde het begrip ‘duurzame
ontwikkeling’ als het voorzien in de behoefte van de huidige generatie zonder daarmee voor
toekomstige generaties de mogelijkheid in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te
voorzien. Duurzame ontwikkeling vraagt om rekening te houden met relaties tussen
menselijk handelen en de (sectorale) kwaliteit die gezamenlijk de fysieke leefomgeving
vormen. Hiervoor is het nodig om vooruit te denken, te anticiperen op toekomstige
ontwikkelingen en opgaven in samenhang te benaderen. Daarbij kunnen lastige keuzes aan
de orde zijn, zowel over inhoudelijke aspecten als over de verhouding tussen individueel en
collectief belang.
De verschillen tussen en binnen regio’s in Nederland groeien. De helft van de Nederlandse
gemeenten heeft te maken met bevolkingskrimp, maar in krimpgebieden versterken
sommige gebieden en steden juist hun streek- en centrumfunctie. Ook in het landelijk gebied
nemen de verschillen toe. Landelijke gebieden die aantrekkelijk zijn voor (gepensioneerde)
welgestelden onderscheiden zich qua bevolkingssamenstelling en inkomensposities steeds
meer van het perifere agrarische platteland waar kansarmen en lage inkomens achterblijven,
terwijl de economische crisis en schaalvergroting in de landbouw op veel plaatsen leiden tot
functiewijzigingen en functiemenging van gebouwen, inrichtingen en gebieden. Ook
verschillen in het bestuurscultuur leiden tot inzet van andere instrumenten. Om in te kunnen
spelen op regionale en lokale behoeften zijn differentiatie, maatwerk en innovatie nodig. Wet-
en regelgeving kent echter nog vaak een generieke insteek en een te uniforme sturing vanuit
het Rijk.
De samenleving verandert: verdergaande individualisering, ruimere toegang tot informatie,
opkomst van sociale media en toenemende pluriformiteit. Burgers laten zich steeds minder
goed representeren in vaste groepen, maar vormen wisselende netwerken die gaan over 1
thema. Ook de behoefte van de samenleving veranderen: werk is minder plaatsgebonden,
het platteland is steeds minder exclusief agrarisch, de mobiliteit neemt toe, het aantal
eenpersoonshuishoudens groeit. Hierdoor neemt de behoefte aan meer dynamiek in de
gebouwde omgeving toe. Daarbij komt de vraag naar woningen, kantoren en winkels is
ingezakt. De aandacht in de bouwsector verschuift van grootschalige nieuwe ontwikkelingen
(nieuwbouw) naar beheer en (her)ontwikkeling van het bestaande. Er is vaker sprake van
flexibel, tijdelijk gebruik van gronden en gebouwen. Wat nu een kantoor is, zou tijdelijk
kunnen worden gebruikt voor bijvoorbeeld studentenwoningen. Overigens kunnen ook
nieuwe ontwikkelingen nodig blijven, bijvoorbeeld voor de uitvoering van het Energieakkoord.
De samenleving verwacht een overheid die snel kan reageren op initiatieven van burgers en
bedrijven en wil daarbij niet geconfronteerd worden met tegenstrijdige regels en procedures
die nodeloos ingewikkeld zijn en lang duren. Tegelijkertijd verwacht de samenleving dat de
overheid zorgt voor voldoende betrokkenheid van burgers bij besluitvorming, voor voldoende
rechtsbescherming en voor bescherming van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
Een ander belangrijke aanleiding voor dit wetsvoorstel vormen de signalen die de regering
ontvangt over knelpunten in het huidige omgevingsrecht. Knelpunten kunnen ontstaan
doordat een specifieke regel knelt bij een initiatief of door de samenloop van de regelgeving.
Als een specifieke regel knelt, is dat meestal geen gevolg van het wettelijke stelsel, maar van
keuzes op het niveau van uitvoeringsregelgeving op rijksniveau en decentrale regelgeving,
zoals het vereisten van vergunningen waar algemene regels volstaan of het stellen van
onnodig beperkende regels. Verder zijn sommige wettelijke procedures complex of
langdurig. Dit soort knelpunten laat zich oplossen op het niveau van een individuele wet.
Paragraaf 1.4
Er is door de regering gekozen voor een volledige vernieuwing van het omgevingsrecht.
Naar het oordeel van de regering kan niet worden volstaan met optimalisatie van de
sectoraal ontstane wet- en regelgeving. Aanpassingen van het huidige stelsel zou voldoende
, zijn als het alleen zou gaan om het oplossen van praktische knelpunten en het optimaliseren
van procedures. Onder de huidige omstandigheden zou dat het omgevingsrecht alleen maar
ingewikkelder maken. De regering wenst daarom een paradigmawisseling, waarbij
ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf centraal staan. Vanuit dit
perspectief wordt het gemakkelijker tee denken vanuit de gebruiker of initiatiefnemer in de
fysieke leefomgeving. Deze paradigmawisseling moet op verschillende manieren tot
uitdrukking komen. In de eerste plaats worden overheden en andere spelers in het fysieke
domein gestimuleerd om, uitgaande van de ontwikkelingen of opgave, de diverse sectorale
belangen in samenhang te beschouwen. In de tweede plaats worden burgers en
initiatiefnemers niet langer geconfronteerd met een gefragmenteerde overheid en
ongelijksoortige wettelijke regelingen. In de derde plaats past een dergelijk stelsel beter bij
een veranderende rol van de overheid waarbij initiatieven in de fysieke leefomgeving vooral
in de samenleving liggen. Bovendien vraagt de paradigmawisseling om een andere
bestuurlijke cultuur, die niet door een wettelijk stelsel wordt bepaald, maar wel met passende
wetgeving kan worden ondersteund. De Afdeling advisering van de Raad van State spreekt
in zijn voorlichting over de herziening van het omgevingsrecht zijn waardering uit voor het
initiatief tot vereenvoudiging van het omgevingsrecht. De afdeling heeft in zijn voorlichting
geadviseerd een gefaseerde invoering tee volgen bij de totstandkoming van de
Omgevingswet. De regering kiest met dit wetsvoorstel ervoor de kerninstrumenten van het
nieuwe stelsel samen te brengen: met dit wetsvoorstel wordt het nieuwe wettelijke gebouw
neergezet. Daarna is er ruimte voor verdere uitbouw.
Het wetsvoorstel moet ertoe bijdragen dat zowel burgers, bedrijven als overheden meer oog
krijgen voor de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke
leefomgeving en de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Bij de opbouw van het nieuwe
stelsel zijn vereisten vanuit het EU-recht richtinggevend. Bij de vormgeving van het
wetsvoorstel is een nieuw evenwicht gezocht tussen regeling op wetsniveau en in
uitvoeringsregelgeving. Uitgangspunt is daarbij dat de hoofdzaken in de wet worden
opgenomen.
De Omgevingswet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge
samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke
leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en
ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Deze
doelstelling is samengevat het motto van de Omgevingswet: ruimte voor ontwikkeling,
waarborgen voor kwaliteit. Voor een goede afweging tussen de belangen is het nodig dat de
onderscheiden belangen in de fysieke leefomgeving zoals infrastructuur, water, milieu,
natuur en cultureel erfgoed goed zichtbaar blijven. Dit geldt voor water en infrastructuur in
het bijzonder, omdat hier sprake is van functioneel bestuur. De Omgevingswet faciliteert
overheidstaken zoals bescherming tegen overstromingen. Ook kleine of eenvoudige
initiatieven hebben voordeel van het wetsvoorstel. Minder, eenvoudiger en daarmee snellere
procedures maken het voor de gebruiker gemakkelijker om initiatieven te ontplooien. Burgers
en bedrijven moeten ook gemakkelijker dan nu informatie kunnen krijgen via internet over de
regels voor hun gronden en gebouwen en de kwaliteit van hun fysieke leefomgeving.
De menselijke activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden soms tot belangentegenstelling.
De overheid is verantwoordelijk voor het bewaken van de balans. Het belang van de kwaliteit
van onze leefomgeving en de zorg van de overheid daarvoor is vastgelegd in de Grondwet
en blijkt uit diverse EU-richtlijnen. In de eerste plaats draagt de overheid er zorg voor een
veilige en gezonde fysieke leefomgeving voor burger en een goede omgevingskwaliteit. In de
tweede plaats zorgt de overheid voor collectieve voorzieningen in de fysieke leefomgeving
zoals watersystemen, wegen en riolering. Deze zorg vereist regulering van activiteiten van
burgers en van de overheid zelf, en actief handelen van de overheid voor aanleg en beheer
van collectieve voorzieningen. De Omgevingswet brengt wetten samen met verschillende
sturingsmodellen. De verschillende sturingsmodellen zijn afgestemd op de sterk
