Bas Dammers
14 januari 2021
Samenvatting Kern van het
bestuursrecht
Leereenheid 2 - 1.1.3 + 2.4, 2.5, 2.7, 2.8 en 2.9
Het bestuur beschikt ten eerste over bevoegdheden om algemeen verbindende voorschriften (=
burgers bindende algemene regels) vast te stellen. Deze voorschriften vind je in wetten in formele zin,
algemene maatregelen van bestuur en in diverse soorten verordeningen. Door bestuursorganen
vastgestelde algemeen verbindende voorschriften moeten op de wet steunen of daartoe herleidbaar
zijn. Ten tweede heeft het bestuur de vergunningbevoegdheid. Door een vergunning kan het
gedrag van burgers gericht worden beïnvloed. Bij het vergunningstelsel gaat het niet zozeer om het
verlenen van de toestemming als zodanig, maar om normstelling in concreto: geen algemene regels,
maar maatwerk (o.a. door het stellen van vergunningvoorschriften). Ten derde heeft het bestuur het
bestuur handhavingsbevoegdheden, zoals de last onder bestuursdwang. Hiermee kan een illegale
activiteit worden beeïndigd. Ten vierde kunnen bestuursorganen in bepaalde gevallen vrijstelling
of onthef ng van algemeen verbindende voorschriften verlenen. Er zijn immers altijd bijzondere
situaties waarin bepaalde wettelijke regels beter niet kunnen worden toegepast. Bevoegdheden mogen
niet zomaar en naar eigen inzicht door het bestuur worden uitgeoefend. Het bestuur moet, om
bindende besluiten te kunnen nemen, over een op de wet gebaseerde bevoegdheid beschikken:
beginsel van wetmatigheid van bestuur/legaliteitsbeginsel. Ook brengt het beginsel met
zich mee dat het bestuur niet in strijd met de wet mag handelen en dat de wetgever bevoegdheden
van het bestuur duidelijk moet afbakenen en inhoudelijk moet begrenzen. De wet verschaft
democratische legitimatie aan het bestuur. Ook dient het de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Als
de wetgever bevoegdheden aan het bestuur toekent, worden deze ook naar doel afgebakend. Dit volgt
uit het specialiteitsbeginsel. Zo wordt voorkomen dat het bestuur zijn bevoegdheden voor van
alles en nog wat zou kunnen gebruiken. De beperking van bevoegdheden van het bestuur is een
hoeksteen van onze democratische rechtsstaat. Zou het bestuur onbeperkte bevoegdheden hebben
dan resulteert dit in een totalitaire samenleving. Het bestuursrecht heeft zowel een
waarborgdimensie (= de normering van bestuursbevoegdheid) als en een instrumentele
dimensie (= bestuursbevoegdheid als instrument om te besturen).
Als een bestuursorgaan een bevoegdheid uitoefent en de bevoegdheidsuitoefening leidt tot het
eenzijdig opleggen van verplichtingen aan burgers (= belastende bestuursbevoegdheden), dan
luistert de eis van wetmatigheid van bestuur nauw. De wetmatigheidseis komt hier onder meer tot
uitdrukking in enkele grondwettelijke bepalingen. De wetgever moet uitdrukkelijk vooraf
toestemming verlenen voor belastinghef ng, onteigening etc. De rechtspraak vereist dat alleen
verplichtingen aan de burger mogen worden opgelegd als hiertoe een wettelijke grondslag kan
INLEIDING BESTUURSRECHT 1
,worden aangewezen. In het arrest Petroleumkachels Jamin oordeelde de Hoge Raad dat de
bevoegdheid van de inspecteur tot het stellen van belastende eisen niet bij AMvB in het leven kon
worden geroepen zonder dat er sprake was van een grondslag in de wet in formele zin. De inspecteur
had zijn eisen gebaseerd op een AMvB die was gebaseerd op een artikel in de Arbeidswet 1919.
Volgens de Hoge Raad kon de bevoegdheid uit de AMvB niet gebaseerd worden op het betreffende
artikel uit de Arbeidswet. Jamin was niet strafbaar.
Veel algemeen verbindende voorschriften worden in ons land door bestuursorganen op basis van hun
regelgevende bestuursbevoegdheden tot stand gebracht (bestuurswetgeving).
Bestuurswetgeving vind je in diverse soorten verordeningen (ministeriële regelingen, gemeentelijke
verordening) en AMvB’s (bv. Reglement verkeersregels en verkeerstekens RVV). Door
gespecialiseerde regels in een AMvB onder te brengen wordt voorkomen dat de wet in formele zin
onoverzichtelijk wordt en wijziging ingewikkeld is. Algemeen verbindende voorschriften worden ook
wel wetgeving in materiële zin genoemd, ter onderscheiding van wetgeving in formele zin. Een wet in
formele zin is een wet die tot stand is gekomen door regering en Staten-Generaal gezamenlijk en op
basis van de procedure van art. 81 e.v. Grondwet. Een wet in formele zin is meestal ook een wet in
materiële zin. Uit art. 89 lid 1 en 2 (regering), art. 89 lid 4 (o.a. ministers), art. 127 (provinciale staten
en gemeenteraad) en art. 133 lid 2 GW (waterschap) volgt de bevoegdheid voor bestuursorganen tot
het uitvaardigen van algemeen verbindende voorschriften. Algemeen uitgangspunt is dat algemeen
verbindende voorschriften gebaseerd moeten zijn op een duidelijke regelgevende bevoegdheid die
haar grondslag vindt in de wet in formeel zin of rechtstreeks in de Grondwet. In het Meerenberg-
arrest bepaalde de Hoge Raad dat een AMvB zijn grondslag moet vinden in de wet in formele zin
of de Grondwet. In deze casus had het gesticht Meerenberg in strijd met een AMvB gehandeld door
zich niet aan de registratieverplichting van bewoners te houden. De AMvB was door de koning
uitgevaardigd, maar was zonder speci eke wettelijke grondslag tot stand gebracht. Meerenberg was
niet strafbaar. Toch is de regering zelfstandig bevoegd AMvB’s tot stand te brengen: bepalingen moet
echter uitdrukkelijk op een formeelwettelijke grondslag steunen als ze door straffen kunnen worden
gehandhaafd (art. 89 lid 2 en 4 GW).
Ook voor het verlenen van subsidie is een wettelijke grondslag vereist (art. 4:23 eerste lid Awb).
Aangenomen wordt dat feitelijke handelen van het bestuur niet op een wettelijke grondslag hoeft te
steunen. Als feitelijk handelen van het bestuur een ingrijpende inbreuk maakt of kan maken op de
rechten van burgers wordt soms wel de legaliteitseis gesteld. In het Fluoridering-arrest bepaalde
de Hoge Raad dat een waterleidingbedrijf niet zonder wettelijke basis uor aan drinkwater mocht
toevoegen, deze uoridering was een feitelijke handeling van ingrijpende aard. De Awb stelt de
wetmatigheidseis ook voor bestuurlijke sancties (art. 5:4 eerste lid Awb), althans als het gaat om bij
deze wet geregelde bestuurlijke sancties of bij wettelijk voorschrift aangewezen andere bestuurlijke
sancties. Of privaatrechtelijk handelen door het bestuur op een wettelijke grondslag moet
steunen is discutabel. In beginsel zou dit niet moeten gelden (het bestuur handelt als ieder andere
burger), maar de Hoge Raad bepaalde dat als het bestuur privaatrechtelijke handelt, het de algemene
INLEIDING BESTUURSRECHT 2
,beginselen van behoorlijk bestuur en de grondrechten in acht moet nemen. Deze waarborgen bieden
ook garanties als het bestuur het publiek domein (= overheidseigendom met een openbare
bestemming zoals water, weg) beheert.
Het specialiteitsbeginsel (zie eerder) houdt in dat het bestuur bij het gebruik van zijn
bevoegdheid de doelstelling van de desbetreffende wet in acht moet nemen. Doet het bestuur dit niet,
dan is de kans groot dat men het verbod van détournement de pouvoir (art. 3:3 Awb) overtreedt. Het
specialiteitsbeginsel beperkt de bestuursbevoegdheid en bepaalt dat het bestuur bij het nemen van
een besluit alleen die belangen mag meewegen die de desbetreffende wet beoogt te beschermen (art.
3:4 eerste lid Awb). Ook richt het specialiteitsbeginsel zich tot de wetgever: die moet het doel van een
bestuurswet en bestuursbevoegdheden aangeven. In het arrest Jetski’s bepaalde de Raad van State
dat de minister het aanwijzen van een gebied waar jetski’s konden varen niet hoefde te wijzigen
vanwege mogelijke geluidsoverlast als gesteld door buurtbewoners. De wet waarop de minister zijn
besluit baseerde beoogt namelijk de veiligheid van het scheepvaartverkeer te waarborgen, alsmede de
instandhouding en bruikbaarheid van vaarwegen. Het specialiteitsbeginsel leidt er verder toe dat
slechts die voorschriften aan een beschikking mogen worden verbonden die dienen ter bescherming
van de wettelijk geregelde publieke belangen (bv. aan een vergunning voor een restaurant op grond
van de Drank- en Horecawet mogen geen voorschriften inzake bouwkundige veiligheid worden
verbonden). In het arrest Velpse duivenhok bepaalde de Raad van State dat de gemeente geen
rekening hoefde te houden met de klachten over de duiven (gezondheid mens, rondvliegen etc.) bij de
verlening van een bouwvergunning van een garage en duivenhok. De belangen van de buren stonden
in een te ver verwijderd verband van de belangen die de bedoelde bouwvoorschriften beoogden te
beschermen. Er bestaat rondom het specialiteitsbeginsel verschil tussen preciezen en rekkelijken.
Rekkelijken pleiten voor een ruime belangenafwegingsplicht, terwijl preciezen strak de hand willen
houden aan het beginsel. Er zijn manieren om de nadelen van het specialiteitsbeginsel (versnipperde
besluitvorming, slechte afstemming besluiten, verkokering) te ondervangen: voorlichting, wettelijke
coördinatie van besluitvormingsprocedures en integratie van vergunningstelsels. Het
specialiteitsbeginsel leidt ertoe dat:
- Het bestuur zich niet mag bemoeien met andere belangen van de aanvrager dan waarop de
aanvraag betrekking heeft;
- Het bestuur zich niet mag laten leiden door particuliere belangen van andere burgers (tenzij deze
parallel lopen met het algemeen belang dat het bestuur hier moet behartigen);
- Het bestuur de burger niet mag belasten door andere aspecten van het algemeen belang te
behartigen dan waarop zijn bevoegdheid ziet.
Kenmerkend voor het bestuursrecht is dat het vaststellen van voorschriften die zich tot burgers
richten in verschillende fasen plaatsvindt: gelede normstelling. Aan het begin staat de wet in
formele zin (of Grondwet). Hierin staan nauwelijks inhoudelijke gedragsnormen voor burgers. Die
vindt men in uitvoeringsregelingen (AMvB, ministeriële regeling, verordening). Vanwege complexiteit
kunnen nog nadere voorschriften worden gesteld in een beschikking (bv. vergunning). Aan die
INLEIDING BESTUURSRECHT 3
, beschikking kunnen weer voorschriften voor het concrete geval worden verbonden (bv. bij de
buitengebruikstelling gevaarlijk speeltoestel: Warenwet > AMvB Warenwetbesluit attractie- en
speeltoestellen > ministeriële regeling Nadere regels attractie- en speeltoestellen).
De gelede normstelling valt te verklaren uit de terugtred van de wetgever. De wetgever kan in
onze complexe verzorgingsstaat niet alles tot in detail zelf regelen: de wetgever moet nadere
normstelling overlaten aan het bestuur. Met terugtred van de wetgever wordt bedoeld dat de
wetgever steeds minder inhoudelijke rechtsnormen tot stand brengt die zich rechtstreeks richten tot
burgers. De wetgever richt zich primair op het toekennen van bestuursbevoegdheden aan
bestuursorganen; bestuursorganen roepen regels en voorschriften voor burgers in het leven. De
terugtred van de wetgever en de toedeling van bestuursbevoegdheden gaan samen met het ontstaan
van beslissingsruimte voor het bestuur (meer deskundigheid en inzicht in plaatselijke
omstandigheden, ruimte geven). Afhankelijk van de beslissingsruimte die de wetgever aan het bestuur
laat, wordt gesproken over vrije (discretionaire bevoegdheden) en gebonden
bestuursbevoegdheden. De vrijheid die aan een bestuursorgaan in het kader van een discretionaire
bevoegdheid toekomt, kan worden gekwali ceerd als beleidsvrijheid/beoordelingsvrijheid (of:
beleidsruimte/beoordelingsruimte, zinsnede ‘kan’). De beleidsruimte is juridisch beperkt. Ten eerste
moet de bevoegdheid worden uitgeoefend binnen het wettelijke doelgewonden kader
(specialiteitsbeginsel). Ten tweede is er sprake van binding aan de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. Tot slot kan sprake zijn van zelfbinding als het bestuur door het bekendmaken van
beleidsregels aangeeft hoe het zijn beleidsruimte zal gebruiken. Het belangrijkste kenmerk van
beleidsruimte is dat het verantwoordelijke bestuursorgaan belangen dient af te wegen (art. 3:4 eerste
lid Awb): algemeen belang van de wet waarop de bevoegdheid berust vs. belang van de burger. Iedere
bestuursbevoegdheid kent ook toepassingsvoorwaarden: de voorwaarden die door de feiten vervuld
moeten zijn voordat het bestuursorgaan van zijn bevoegdheid gebruik mag maken. Ook hier kan
sprake zijn van beoordelingsruimte: als de wetgever aan het bestuursorgaan expliciet/impliciet
ruimte heeft toegekend om te beoordelen of aan bepaalde toepassingsvoorwaarden is voldaan. Dit
volgt vaak uit de zinsnede ‘naar het oordeel van’ of ‘van oordeel zijn’. Soms brengt de aard van een
toepassingsvoorwaarde met zich mee dat sprake is van beoordelingsruimte, dit is vaak het geval bij
subjectieve begrippen die een waardeoordeel van het bestuursorgaan over feiten veronderstellen. In
de zaak Muilkorfgebod Sharky oordeelde de Raad van State dat burgemeester en wethouders
terecht van hun beoordelingsvrijheid gebruik hadden gemaakt door de eigenaar van Sharky te
verplichten de hond aan te lijnen én te muilkorven. In ieder bestuurlijk besluitvormingsproces zijn
met het oog op de toepassingsvoorwaarden van een bestuursbevoegdheid drie elementen te
onderscheiden: de relevante feiten moeten correct zijn vastgesteld, de juiste betekenis van de wet
moet worden vastgesteld (interpretatie wettelijke termen) en feiten moeten worden gekwali ceerd
(subsumptie). Onder kwali catie wordt verstaan het beantwoorden van de vraag of de feiten de
wettelijke toepassingsvoorwaarden van een bevoegdheid vervullen. Beleids- en beoordelingsruimte
komen regelmatig gecombineerd voor in één bevoegdheidsbepaling. Er is een verschil: bij
beoordelingsruimte vindt er in de regel geen belangenafweging plaats, bij beleidsruimte wel.
INLEIDING BESTUURSRECHT 4
