Hoofdstuk 2 Beginselen van milieurecht
2.1 Inleiding
In art. 191 lid 2 WVEU is opgenomen dat het Europese milieubeleid berust op het
voorzorgsbeginsel, beginsel van preventief handelen, bestrijding bij de bron en het beginsel
de vervuiler betaalt. Deze spelen nationaal ook een rol, maar zijn niet gecodificeerd.
2.2 Preventiebeginsel
Het preventiebeginsel houdt in dat het beter is te voorkomen dan te moeten herstellen.
Beschermingsmaatregelen moeten dus zo vroeg mogelijk worden genomen. Het is niet
opgenomen in nationale regels maar ligt hier wel aan te grondslag.
2.3 Bronbeginsel
Wanneer vervuiling niet kan worden voorkomen, dient het zoveel mogelijk bij de bron
bestreden te worden. Zo moet afval zoveel mogelijk verwerkt worden bij de bron en heeft
geluidsdempend asfalt de voorkeur boven het isoleren van woningen.
2.4 De vervuiler betaalt
Dit beginsel ligt eigenlijk overal vast, behalve nationaal. Daar is het echter wel een belangrijk
uitgangspunt. Denk hierbij aan accijnzen op brandstof en milieuheffingen. De precieze
invulling is voer voor discussie, sommigen zeggen dat het zelfs zover strekt dat de vervuiler
ook de herstelkosten voor het milieu moet dragen. Mensen die niet deze ruime interpretatie
aanhangen stellen dat de vervuiler simpelweg moet betalen voor de schade, niet het herstel.
2.5 Het voorzorgsbeginsel
Er zijn minstens drie variaties van het voorzorgsbeginsel. De harde benadering zegt ‘bij
twijfel niet doen’. Dat is de strikte variant. De lichtere variant houdt in dat men niks doet,
omdat het risico heel onzeker was. Hierbij geldt dat het gaat om de proportionaliteit van de te
treffen maatregelen. Indien de mogelijke gevolgen onomkeerbaar zijn, kan men niet volstaan
met niks doen, ook al is het risico nog zo klein.
Als derde variant geldt de proactieve contextuele variant. Hierin is voorzorg een overweging
naast andere, zoals economische of maatschappelijke. Het moderne zorgvoldigheidsbeginsel
houdt eigenlijk in; bij twijfel zorgvuldig handelen.
Het beginsel geldt niet algemeen, maar is wel herkenbaar in verschillende delen van het
bestuursrecht. Het verschil met het preventiebeginsel zit hem in het feit dat bij het
voorzorgsbeginsel rekening gehouden moet worden met de mogelijke nadelige
milieugevolgen van een bepaald handelen, ook als nog niet vaststaat dat die nadelige
gevolgen daadwerkelijk zullen optreden.
Hoofdstuk 3 Internationaal en Europees milieurecht
3.2 Internationaal milieurecht
De belangrijkste bronnen van internationaal milieurecht zijn verdragen. Aan de hierbinnen
gesloten protocollen komt dezelfde betekenis toe als de verdragen zelf. Andere bronnen zijn
het gewoonterecht, rechtsbeginselen, besluiten van internationale organisaties en
jurisprudentie. Hiernaast is er nog soft law.
,De meeste verdragen worden gesloten in het kader van de VN. Denk aan het verdrag over de
ozonlaag of het Klimaatverdrag uit Rio met het Kyoto-protocol. Het Verdrag van Stockholm
regelt het gebruik van pesticiden.
Naast mondiale verdragen zijn er ook regionale verdragen, zoals het verdrag met Denemarken
en Duitsland over de Waddenzee. Het Verdrag van Aarhus is vooral een procedureel verdrag.
Tot slot bestaan er in het internationale milieurecht gewoonterechtelijke regels. Uit Trial-
Smelter bleek dat een smelterij in Canada geen schade mocht veroorzaken aan boeren in de
VS. In Lac Lanoux ging het om een meertje, dat kwam ongeveer op hetzelfde neer.
De betekenis van deze regels is beperkt, omdat zij steeds meer worden uitgewerkt in
verdragen. Bij ons kan het ook niet worden ingeroepen tegen daarmee strijdig nationaal recht.
Jurisprudentie kan ook gelden als rechtsbron. Er is echter geen speciaal milieugerechtshof.
Beginselen zijn er wel veel, omdat veel landen het eens moeten worden en dat met beginselen
nou eenmaal sneller het geval is dan met concrete regels en normen. Tot slot is er nog soft
law. Onder andere de conclusies van Stockholm en Rio gelden als soft law.
3.3 Doorwerking van internationaal recht
Om gelding voor de burger te verkrijgen dienen de internationale milieunormen omgezet te
worden in wet- en regelgeving. Een ieder verbindende bepalingen werken ex 93 Gw door en
hoeven niet te worden omgezet. Dit zijn er in het milieurecht echter niet veel.
Beginselen die internationaal en Europees zijn gecodificeerd werken door in het Nederlandse
recht, ook al zijn ze daarin niet omgezet.
In het Europese recht geldt op grond van vaste jurisprudentie van het Hof dat een bepaling
van een internationaal milieuverdrag een bepaling van een verordening of richtlijn opzij kan
zetten als de EU aan het verdrag is gebonden, de aard en de opzet van het verdrag zich
daartegen niet verzet en de internationale bepaling rechtstreeks toepasselijk is. Dat is het
geval een duidelijke en nauwkeurig omschreven plicht inhoudt en geen verdere
uitvoeringshandeling vereist is. Anders is de nationale recht wel verplicht de bepaling uit te
liggen in het licht van de internationale bepaling.
3.4 Europees milieurecht
In 1987 kreeg het milieurecht een vaste plaats in het EU-Verdrag. Artikelen 191-193 VEU
regelen de besluitvormingsprocedure, ook wel co-decisie genoemd.
Artikel 3 VEU benoemt het milieu al als één van de hoofdtaken van de Unie. 11 VWEU stelt
dat milieu moet worden geïntegreerd in al het andere beleid. Dit wordt het integratiebeginsel
genoemd.
191 VWEU noemt de doelstellingen van milieubeleid. Het is gericht tot de Unie en niet tot de
lidstaten. Een aantal beginselen wordt in lid 2 opgesomd. Ook deze zijn gericht tot de Unie. In
Nederland zijn ze dan ook geen geldend recht. Wel kunnen ze betekenis hebben, bijvoorbeeld
bij het interpreteren van milieuregels door de rechter.
De belangrijkste bevoegdheidsgrondslag voor milieumaatregelen staat in 192 VWEU.
Niet alle EU-maatregelen gaan echter ex 192. Regels die uitsluitend landbouw betreffen
moeten bijvoorbeeld via 43 VWEU, ook indien het om milieuregels gaat.
193 bepaalt dat het bij vastgestelde maatregelen altijd om minimumnormen gaat. Wel moeten
strengere normen verenigbaar zijn met andere EU-regels als vrijheid van goederen.
114 VWEU biedt de mogelijkheid om eisen aan producten te stellen die overal in de EU
hetzelfde moeten zijn. Productgerichte milieunormen vallen dus in beginsel onder 114 en niet
, onder 192. Bij deze discussie hanteert het Hof het hoofdzaakcriterium. Bepalend is of het doel
milieubescherming dan wel harmonisatie is. Deze keuze is vooral van belang om te bepalen of
lidstaten strengere eisen mogen stellen. Bij 114 mag dit slechts als dit nodig is wegens
gewichtige eisen.
Ex 34 en 35 VWEU zijn alle in- en uitvoerbeperkingen in beginsel verboden. Dit kan dus in
strijd zijn met strengere eisen die lidstaten kunnen voorschrijven. Invoerbelemmeringen zijn
hoe dan ook verboden, uitvoerbelemmeringen alleen wanneer het gaat om maatregelen met
onderscheid (dus die wel voor buitenlandse maar niet voor binnenlandse producten gelden).
Artikel 36 biedt echter uitzonderingen op beide beperkingen. Indien deze beperkingen het
leven en gezondheid van personen, dieren of planten pogen te beschermen kunnen ze
toegestaan zijn. Bescherming van het milieu valt hier echter niet onder, vandaar dat statiegeld
op grond van 36 ook niet is toegestaan. Hier komt echter de rule of reason om de hoek kijken.
Statiegeld kan gezien worden als een dwingende reden van Uniebelang en zo onder 3 VEU
vallen.
Dergelijke maatregelen moeten geschikt en noodzakelijk zijn en mogen de handel niet
disproportioneel belemmeren.
3.5 Doorwerking van het Europees milieurecht
Verordeningen gelden rechtstreeks, richtlijnen moeten worden omgezet. Indien een richtlijn
onvoorwaardelijk en voldoende concreet is en de omzettermijn is verstreken kan een burger er
beroep op doen.
Bij milieuzaken kan deze concreetheid ruim worden opgevat. Lastiger is het om vast te stellen
of bepalingen aan particulieren rechten toekennen. Milieuvereniging die het algemeen belang
behartigen kunnen zich echter ook beroepen op richtlijnbepalingen die het algemeen belang
dienen. Het verbod van omgekeerde verticale werking kan worden opgeheven indien een
derde hier belang bij heeft.
Hoofdstuk 4 Het systeem van milieuwetgeving
4.2 Een korte historische schets
Milieuwetten in formele zin zijn vooral raamwetten; ze delen vooral bevoegdheden toe,
bevatten algemene verboden, schetsen procedures enzovoort, maar de inhoudelijke
normstelling wordt vaak overgelaten aan lagere regelgevers en vergunningverleners. Vanuit
het oogpunt van integratie zijn er belangrijke onderdelen van het milieurecht in de Wabo
terecht gekomen. Denk hierbij vooral aan de milieuvergunning.
De integratie van milieuwetgeving werd enorm gestimuleerd met de Wm in 1993. Van een
volledige vergunning was echter geen sprake. De Awb bracht hier wel verandering in. Sinds
2005 kunnen in milieurecht alleen belanghebbenden in beroep. De integratie die met de Wabo
is voortgezet is nogal formeel, omdat er nog afzonderlijke inhoudelijke toetsingskaders
bestaan.
4.3 Indeling van de milieuwetgeving
De Wm telt 17 hoofdstukken en vijf groepen van instrumenten (sancties niet meegerekend):
plannen/programma’s, vergunningen/ontheffingen, algemene regels, milieukwaliteitseisen en
financiële instrumenten. Hoewel de Wabo de vergunningverlening van de Wm overgenomen
heeft, zijn er in de Wm nog wel vergunningen te vinden. Dit komt omdat die uit de Wabo
plaatsgebonden zijn, en vergunning mbt het inzamelen van afvalstoffen hier niet onder valt.
