Hoorcolleges Law & Governance
Week 1: Thema 1 = Overlast in de wijk (bestuursrecht)
Wanneer we spreken over wijkoverlast, kun je denken vanuit verschillende dingen: hinder,
vervuiling, kabaal. Er valt ook te denken aan straatoverlast: hangjongeren,
voetbalvandalisme en overlast die ontstaat door drugsdealers of gebruikers, of bedelaars.
Wie doet er wat aan overlast?
Degene die handelend kunnen optreden noemen we de actoren. Dan begint het bij de
wetgever die bepaalde gedragingen strafbaar moet stellen. De politie kan dan handhavend
optreden. Er zijn ook APV’s met regels tegen overlast. Als de wetgever een bepaalde
gedraging heeft strafbaar gesteld, is het de taak van de politie het OM om eventueel op te
treden tegen overtredingen van die normen. Ook het college van B&W en de burgemeester
hebben een rol bij de bestrijding van overlast. Bij de bestrijding van woonoverlast hebben ook
woningcorporaties een belangrijke rol. Die spelen soms wel een belangrijkere rol dan de
publieke instanties, om ervoor te zorgen dat een huurder zich netjes gedraagt. Tot slot spelen
rechters ook een belangrijke rol, bij procedures en de bestraffing van mensen die overlast
veroorzaken.
Bestuurlijke instrumenten
Bestuursdwang/dwangsom bij overtreding van een APV
Een mevrouw had een illegaal kattenpension wat leidde tot heel veel overlast voor de buren.
De manier waarop dat is opgelost, is dat het college van B&W heeft gedreigd met
bestuursdwang of in plaats daarvan een dwangsom. Dat is de methode waarmee je in het
algemeen het gemeentebestuur naleving kan afdwingen. Als die mevrouw niet uit eigen
beweging op wil houden met het veroorzaken van overlast, kan het college van B&W zeggen
dat er een dwangsom wordt opgelegd.
Waarom hier het college van B&W en niet de burgemeester? Dat heeft te maken met de
verantwoordelijkheidsindeling. De hoofdregel van het gemeenterecht is dat het college belast
is met de uitvoering van gemeentelijke verordeningen, dus ook de APV waarin staat dat het
verboden is dieren te houden op een hinderlijke wijze. De burgemeester komt in beeld als het
gaat om de openbare ruimte, dus overlast op staat of voor publiek toegankelijke inrichtingen,
zoals horecagelegenheden. Er is ook bijzondere wetgeving die een extra taak aan de
burgemeester hebben gegeven de afgelopen jaren, (zoals de Voetbalwet). Die geeft
mogelijkheden gedragsaanwijzingen op te leggen en dat is een mogelijkheid die specifiek aan
de burgemeester is gegeven.
Om welke norm ging het dan? In de APV stond een voorschrift waarin het verboden was om
dieren te houden indien dat hinder veroorzaakt. Daarvan was sprake. Dan was het aan het
college om tot handhaving over te gaan.
Sluiting woning/gedragsaanwijzing
Wat ook onder omstandigheden mogelijk is, is dat de burgemeester een woning sluit. Dat is
een heel vergaand middel, dat ook een forse inbreuk is op het huisrecht. Er zijn een aantal
wettelijke bepalingen die de burgemeester deze bevoegdheid geeft:
1. Art. 174a Gemw: dit is een relatief nieuwe bepaling. In deze bepaling komt het erop
neer dat een burgemeester een woning mag sluiten als er sprake is van een inbreuk van
de openbare orde (dus rondom de woning), door bepaalde gedragingen in de woning.
,Hoorcolleges Law & Governance
In de jaren ’80 van de vorige eeuw was er steeds meer sprake van drugsoverlast.
Zowel op straat door dealers en junks, maar een nieuw probleem was dat drugsdealers
zich meer gingen vestigen in woningen. Dat gaf veel vormen van overlast:
Het is dus een heel groot probleem voor mensen die in zo een wijk woonden. Het is
dus wel duidelijk dat daar iets aan gedaan moest worden. Het strafrecht bood geen
oplossing meer. Wanneer een drugsdealer gearresteerd werd, was er binnen een aantal
uur weer een nieuwe dealer die verder ging. Het hielp dus allemaal niks. Er werd iets
slims bedacht door een nieuwe bepaling te maken in de APV, waarin het college van
B&W de bevoegdheid kreeg om een zogenaamd bezoekersverbod op te leggen aan
een drugsdealer. Een drugsdealer mocht er dus wel blijven wonen, maar hij mocht
geen bezoek meer ontvangen, behalve familieleden of een arts als er nood was. Hij
mocht er dus wel blijven wonen, maar hij mocht er geen kopers meer ontvangen. Die
bepaling heeft goed gefunctioneerd. Dit ging lange tijd goed, tot een keer een van zo
een bewoners de maatregel ging aanvechten via een bestuursrechtelijke procedure. Zo
een bezoekersverbod is een besluit in de zin van de Awb en kun je aanvechten. Dat is
ook gebeurd. Toen kwam degene bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State. Die moest kijken of de verordening wel in overeenstemming was met hogere
regels. Sinds 1983 mocht het alleen wanneer het gebaseerd was op een specifieke
formeel wettelijke grondslag. Dus de gemeenteraad kon niet door middel van een
verordening het privacyrecht beperken. Er was geen specifieke formele grondslag. De
Afdeling kon weinig anders dan die verordening onverbindend verklaren. Daarmee
waren alle problemen weer terug.
Toen heeft de wetgever een nieuwe bepaling aan de gemeentewet toegevoegd, die de
burgemeester de mogelijkheid geeft om een woning te sluiten, indien door
gedragingen in de woning de openbare orde rond de woning wordt verstoord. Deze
wet geeft de burgemeester dus een handvat om woningen te sluiten die zorgen voor
hele erge overlast.
Toepassingsvoorwaarden: deze bepaling is geen succes. Waarom niet? Dat heeft te
maken met de manier waarop deze bepaling uitgelegd moet worden. Toen het
wetsvoorstel werd besproken, waren veel tweede Kamerleden bezorgd dat deze ruime
bevoegdheid van de burgemeester een veel te vergaande beperking van het grondrecht
van bescherming op de persoonlijke levenssfeer zou opleveren. Want wat is inbreuk
op de openbare orde? Dat kan van alles zijn. Dus de Tweede Kamer wilde niet
akkoord gaan. Toen heeft de regering gezegd: voor sluiting moet er sprake zijn van
hele ernstige overlast, die vergelijkbaar is met drugsoverlast, en er moet ook
altijd sprake zijn van een ernstige bedreiging van de gezondheid én de veiligheid
van de omwonenden. Dat was een andere interpretatie van deze regeling.
,Hoorcolleges Law & Governance
De Eerste Kamer had precies dezelfde kritiek. Het gaf geen zekerheid voor
huisbewoners dus zij konden niet akkoord gaan met deze omschrijving. Toen heeft de
regering opnieuw gezegd hoe deze bepaling moet worden uitgelegd, ook zoals ze
tegen de Tweede Kamerleden zeiden. De Eerste Kamer was nog steeds niet helemaal
gerust, en heef geëist dat dit zwart op wit moest komen in een circulaire. Een
circulaire is een brief aan alle gemeentebesturen en alle officieren van justitie, waarin
gezegd werd dat dit de interpretatie was van het artikel. Toen is ook de Eerste Kamer
akkoord gegaan en daarmee is deze bepaling in het Staatsblad gekomen en geldend
recht geworden.
Casus Roma-gezin Tilburg: de uitleg zoals die gegeven moest worden werd snel
vergeten in de praktijk. Ook de circulaires werden vergeten. In Tilburg had men te
maken met een Roma-gezin die overlast veroorzaakte. Vanuit de woning was niet veel
sprake van overlast, alleen geluidsoverlast. De burgemeester wilde 174a Gemw wel
toepassen, want hij vond dat er veel incidenten waren. Daaruit volgde dat de openbare
orde rondom de woning was verstoord. Dit heeft geleid tot een procedure bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 1 december 2010,
ECLI:NL:RVS:2010:BO5718).
Voordat de Raad van State hierover kon oordelen, waren er ook vergelijkbare
voorbeelden, waarin burgemeesters woningen sloten, terwijl er geen sprake was van
een hele erge aantasting van de veiligheid en de gezondheid. Ook de
voorzieningenrechters keken niet goed naar de parlementaire geschiedenis, maar
alleen naar de wettelijke bepaling. Ze keken dus alleen naar verstoring van de
openbare orde en daar is vrij snel aan voldaan, zie bijvoorbeeld
ECLI:NL:RBBRE:2009:BI6630.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft wel goed gekeken naar de parlementaire
geschiedenis en die heeft in de situatie van het Roma-gezin het besluit van de
burgemeester vernietigd. Er waren wel incidenten, maar er moest echt sprake zijn van
aantasting van de veiligheid en gezondheid. Bovendien moest dat komen door
gedragingen die op zichzelf al ernstig zijn. Met een hele reeks incidenten wordt niet
voldaan aan de bedoeling van de wetgever. Dus de Afdeling had het besluit van de
burgemeester vernietigd. Toen was wel duidelijk dat deze bepaling niet voor iedere
overlastsituatie kon worden toegepast.
In de rechtsoverweging van de Afdeling staat: verstoring van de openbare orde in
de zin van art. 174a Gemw is alleen aanwezig bij overlast waardoor de veiligheid
en gezondheid van mensen in de omgeving van de woning in ernstige mate wordt
bedreigd. Zodanige overlast kan slechts plaatsvinden bij gedragingen die op
zichzelf ernstig zijn. Dit is nog steeds leidend voor de interpretatie van art. 174a
Gemw en dat weet men nu ook.
Vandaar dat deze bepaling in de praktijk niet veel meer voorstelt. Voordat er sprake is
van de situatie die de wetgever bedoeld heeft, doet zich niet vaak voor. Het moet dan
ongelofelijk uit de hand zijn gelopen. En: woonoverlast vindt vaak plaats bij situaties
dat mensen met de woningbouwcorporatie te maken hebben. Die verhuurder treedt in
de praktijk vaak streng op en dreigen met huisuitzetting. De voorbeelden van hele
ernstige overlast komen daardoor minder vaak terecht bij de burgemeester. Er is wel
, Hoorcolleges Law & Governance
een voorbeeld van een situatie waarin een woning terecht is gesloten (ABRvS, 6 juni
2018, ECLI:RVS:2018:1836). Het ging toen om een verwarde man die brand stichtte
in zijn eigen woning. Naast hem woonde een moeder van jonge kinderen die sliepen in
de slaapkamer naast de andere woning. Die vrouw was bang dat het zou leiden tot een
brand in haar eigen woning. Dat is toen de reden geweest om de woning te sluiten en
daar is de Afdeling toen ook mee akkoord gegaan.
Als gevolg van deze beperkte interpretatie van art. 174a Gemw, zijn er verschillende
situaties van overlast waartegen een burgemeester niet kan optreden door middel van
sluiting van de woning. Denk aan thuisprostitutie, giftige slangen, geluidshinder
(muziek, blaffende honden), stank, vervuilde tuin (troep, afval, poepende honden,
ongedierte). De burgemeester kan in dit geval dus niets met deze wettelijke bepaling.
Dat is de reden dat de wetgever opnieuw is gaan optreden door een nieuwe wet. Dat is
de Wet aanpak woonoverlast, die op 1 juli 2017 in werking is getreden.
Art. 151d Gemw: het gaat erom dat de gemeenteraad de bevoegdheid krijgt om een
verordeningsbepaling te maken waarin staat dat degene die een woning gebruikt,
ervoor zorgt dat er geen hinder wordt veroorzaakt. Dat is een algemeen voorschrift dat
overlast verbiedt. De burgemeester wordt dan bevoegd om die regel te handhaven,
door middel van bestuursdwang of een dwangsom. Dat lijkt op de constructie van de
APV waarin staat dat het verboden is dieren te houden op een wijze die hinder
oplevert. Als je zo een norm overtreedt, is het college van B&W bevoegd om op te
treden. Dit is een soortgelijke constructie. De gemeenteraad krijgt de mogelijkheid om
een algemene anti-overlast norm op te leggen, dus een gedragsnorm. Die wordt in de
wet bepaald en de burgemeester is bevoegd tot handhaving door middel van
bestuursdwang of een dwangsom. Het bijzondere is dat de burgemeester niet
onmiddellijk bestuursdwang/dwangsom mag opleggen. Hij legt een aantal
gedragsaanwijzingen op (bijvoorbeeld maximaal zoveel honden thuis hebben). Als je
die niet naleeft, dan gaat hij over op bestuursdwang/dwangsom.
Voorbeelden van gedragsaanwijzingen: maximeren van bezoekers in woning,
aanbrengen van geluidwerende vloerbedekking, beperkt gebruik maken van
geluidsapparatuur, maximeren van huisdieren, zorgvuldig omgaan met vuilnis,
schoonmaakverplichting op regelmatige basis, verbod van intimidatie/schreeuwen of
schelden naar buren.
In heel ernstige gevallen is het mogelijk dat de burgemeester een huisverbod op legt
voor iemand, voor maximaal 10 dagen. Voorbeeld: Rb Gelderland, 12 november 2020,
ECLI:NL:RBGEL:2020:6039. Het ging hier om een overspannen man door de corona.
Hij ging door het lint, maar veroorzaakte zoveel overlast dat de burgemeester had
besloten om hem een aantal dagen de toegang naar zijn huis te ontzeggen. Dat was
heel zielig voor die man, maar de omgeving moest beschermd worden.
2. Art. 13b Opiumwet: dit is een bepaling waar heel veel gebruik van wordt gemaakt
door burgemeesters. Het gaat hier ook om sluiting van de woning. Het geeft de
burgemeester de bevoegdheid om drugspanden te sluiten. Het is ingevoerd in 1999 en
gold toen alleen voor coffeeshops. In 2007 is hij ook van toepassing verklaard op
woningen.
