Handboek publieke verantwoording (Bovens) - 7e druk
Hoofdstuk 2 - Publieke verantwoording; begrippen, vormen en beoordelingskaders
2.1. Verwarring over verantwoording
Begrip ‘verantwoording’ is een centraal begrip en kent geen eenduidige betekenis.
2.2. Begrippen: wat is publieke verantwoording?
Verantwoording
Vaak worden de begrippen ‘verantwoording’ en ‘verantwoordelijkheid’ door elkaar gebruikt,
maar:
- Verantwoordelijkheid = stand van zaken.
- Verantwoording = een proces.
Verantwoordelijkheid, in de zin van taken, bevoegdheden en plichten, gaat vaak vooraf aan
verantwoording; wie bepaalde verantwoordelijkheden heeft, moet daar veelal
verantwoording over afleggen.
Een analyse van publieke verantwoordelijkheden is daarom een andere analyse dan een
analyse van publieke verantwoording.
- Eerste geval: gaat om inhoudelijke vraag wie bepaalde taken, verplichtingen en
aansprakelijkheden heeft of zou moeten hebben.
- Tweede geval: gaat om een analyse van het proces van vraag en antwoord, waarin
de uitvoering van de taken of de mate van aansprakelijkheid wordt beoordeeld.
Tegen die achtergrond hanteren we in dit boek de volgende, vrij precieze definitie van
verantwoording:
Er is sprake van verantwoording wanneer er een relatie is tussen een actor en een forum,
waarbij de actor zich verplicht voelt om informatie en uitleg te geven over zijn optreden, het
forum nadere vragen kan stellen, een oordeel uit kan spreken en dit oordeel consequenties
kan hebben voor de actor.
De actor in de definitie kan een individu zijn of een organisatie.
Bij publieke verantwoording zal de actor vaak een publieke organisatie of semipublieke
instelling zijn, maar het kan ook gaan om individuele politieke bestuurders of ambtenaren.
Ook het forum, degene aan wie verantwoording wordt afgelegd, zal bij publieke
verantwoording meestal een specifieke institutie zijn, zoals een inspectie, een panel of een
commissie. Maar het kan ook een entiteit zijn, zoals de publieke opinie.
De verplichting die de actor voelt, kan zowel formeel als informeel van aard zijn. Bij publieke
verantwoording is er vaak sprake van een formele verplichting om tegenover specifieke fora
in min of meer gestructureerde vorm, of op vaste tijdstippen, verantwoording af te leggen.
Verantwoording kan in drie analytisch onderscheiden fasen worden ingedeeld.
1. Informatiefase.
a. Cruciaal is hier dat de actor zich verplicht voelt om het forum informatie te
verstrekken over zijn optreden. Dat kan informatie zijn over handelen of
nalaten, over prestaties, producten en procedures. Vaak, en dat geldt met
name in geval van falen, ongelukken en incidenten, is er daarbij ook sprake
, van verklaringen en rechtvaardigingen. Verantwoording is daarmee duidelijk
wat anders dan publieksvoorlichting of propaganda.
2. Vervolgens kan de informatie ertoe leiden dat het forum de actor nadere vragen stelt
en met hem debatteert over de aard van de informatie en over de waardering van het
optreden (debatfase).
a. Hier is sprake van vraag en antwoord - het is het ‘antwoorden’ dat de
semantische kern van het begrip vormt. Dit element springt het meest uit het
oog bij politieke vormen van verantwoording, zoals bij openbare verhoren
tijdens parlementaire enquêtes of bij interpellaties en debatten in de Tweede
Kamer.
b. Ook in juridische processen voor de rechter is het debat, gevoerd door eiser
en gedaagde of door aanklager en advocaat, duidelijk herkenbaar.
3. Ten slotte is er veelal sprake van een oordeel van het forum.
a. Het forum kan een jaarrekening goedkeuren, een beschikking vernietigen of
het gevoerde beleid afkeuren.
i. Aan dat oordeel kunnen consequenties verbonden zijn. Een positief
oordeel kan leiden tot bijv. extra budgetten. Een negatief oordeel kan
aanleiding geven tot sancties.
b. Sommige fora beschikken zelf over formele sanctiebevoegdheden en kunnen
berispingen, boetes en andere maatregelen opleggen. Vaak echter zijn de
sancties impliciet, informeel of indirect.
Verantwoordingsarrangementen kunnen worden onderscheiden naar de zwaarte van de
sancties waarover verantwoordingsfora beschikken.
- Lichtste vorm: wanneer een actor verplicht is of zich verplicht voelt om
prestatiegegevens te openbaren aan een algemeen publiek dat verder niet of
nauwelijks de mogelijkheid heeft om nadere vragen te stellen en een oordeel uit te
spreken.
- Zwaardere vorm: wanneer het forum nadere vragen kan stellen, met de actor in
debat kan gaan en een oordeel kan uitspreken over het optreden van de actor.
- Zwaarste vorm: doet zich voor wanneer het forum zelf formele consequenties kan
verbinden aan zijn oordeel.
Veel vormen van verantwoording bevinden zich tussen de uitersten in. Zij vormen als het
ware een ladder van verantwoording, van lichte naar zware vormen. Het is een ladder die, in
de woorden van Hood, Scott, James en Travers begint bij ‘the ability to shame’ en oploopt
via ‘lichte wapens’ als certificaten, en ‘zware artillerie’, zoals afkeuring van besluiten, tot het
‘nucleaire wapen’ van liquidatie van de organisatie.
Box 2.1. Elementen van verantwoording
Er is sprake van
verantwoording wanneer:
Informatiefase 1. Er een relatie is tussen een actor en een forum.
2. Waarbij de actor zich verplicht voelt.
3. Om informatie en uitleg te verstrekken.
4. Over zijn eigen optreden.
, Debatfase 5. Het forum nadere vragen kan stellen.
Consequenties 6. En een oordeel uit kan spreken.
7. Dat formele en informele consequenties kan
hebben voor de actor.
Verantwoording versus controle en toezicht?
In de bestuurlijke praktijk wordt het begrip verantwoording geregeld afgewisseld met de
vergelijkbare begrippen ‘controle en toezicht’.
- Controleren verwijst op het meest beperkte niveau naar een concrete handeling van
een persoon of instantie. Dit is control in de betekenis die accountants eraan geven:
verifiëren. Zij definiëren controle als ‘de activiteiten die erop gericht zijn om de
getrouwheid van de financiële verantwoording van de gecontroleerde vast te stellen.’
- Controleren verwijst in een ruimere variant naar het gewekte spiegelbeeld van
verantwoorden: controle bestaat dan uit dezelfde drie elementen, namelijk
informeren, debatteren en sanctioneren, maar is gedefinieerd vanuit het
handelingsperspectief van het forum.
- Het forum kan dan als controleur worden aangemerkt.
- Controle verwijst dan naar de activiteiten van een controleur die erop
gericht zijn een systeem of organisatie in een gewenste toestand te
brengen.
- Toezicht -> 3 elementen: informeren, beoordelen en sanctioneren.
De definities van verantwoording, toezicht en controle liggen, kortom, dicht bij elkaar. Het
verschil ertussen is dat controle en toezicht het handelingsperspectief van de controleur en
toezichthouder tot uitgangspunt nemen (ook wel: het forum), terwijl verantwoording het
handelingsperspectief van de verantwoorde partij (de actor) tot uitgangspunt neemt.
Publieke verantwoording
Wanneer is verantwoording ook publieke verantwoording? Zeer veel sociale relaties hebben
een element van verantwoording in zich. Verantwoording is publieke verantwoording
wanneer het gaat over organisaties die publieke middelen besteden of publieke
bevoegdheden uitoefenen, deze verantwoording direct of indirect publiek, in de zin van
openbaar, is en plaatsvindt vanuit een perspectief van de publieke zaak.
‘Publiek’ heeft dus betrekking op verschillende aspecten.
1. ‘Publiek’ verwijst naar het object van de verantwoording.
a. Bij publieke verantwoording gaat het om zaken in het publieke domein, om de
besteding van publieke middelen, het uitoefenen van publieke
bevoegdheden, of om het optreden van publieke instellingen of van
organisaties met een publieke functie. Publieke verantwoording heeft
daarmee betrekking op verantwoordingsprocessen binnen de publieke sector:
door overheden, semi overheden en in het brede veld van particuliere
organisaties met een publieke taak.
2. Publiek in de betekenis van ‘openbaar’. De verantwoording gebeurt niet achter
gesloten deuren, maar is in beginsel voor het algemeen publiek toegankelijk. De
informatie over het optreden is breed beschikbaar, de verhoren en debatten zijn voor
, het publiek toegankelijk, en het forum maakt zijn oordeel openbaar. Dat heeft ook
gevolgen voor het perspectief van de verantwoording.
Publieke verantwoording impliceert voorts een verantwoording die in het teken staat van de
publieke zaak, een verantwoording die uiteindelijk geschiedt met het oog op een beoordeling
door burgers. Kort gezegd: publieke verantwoording gaat over het publieke, in het publiek en
aan het publiek.
Box 2.2. Wanneer is verantwoording publiek?
Er is sprake van publieke verantwoording wanneer:
1. het gaat over de besteding van publieke middelen of de uitoefening van publieke
taken en bevoegdheden;
2. de verantwoording direct of indirect openbaar is;
3. deze plaatsvindt vanuit het perspectief van de publieke zaak.
Nadere onderscheidingen
- Er is sprake van een verantwoordingsarrangement wanneer een
verantwoordingsrelatie tussen een actor en een forum een institutioneel karakter
heeft. Dat is het geval wanneer het verantwoordingsproces in regels is vastgelegd,
wanneer er sprake is van staande praktijken en vaste routines, of wanneer het
verantwoordingsproces vaste vormen, waarden en instrumenten kent.
- Een eenmalige, zelf ingestelde visitatie van een publieke organisatie is nog
geen verantwoordingsarrangement; een herhaalde, in protocollen
vastgelegde landelijke visitatie van universitair onderzoek is dat wel.
- In dit boek spreken we van verantwoordingsmechanismen, dat is de
meer generieke term voor een specifieke set van arrangementen,
zoals bijv. departementaal toezicht, inspecties of visitaties.
Wanneer verantwoording voortkomt uit een expliciete verplichting is dit dus een
verantwoordingsarrangement: een bij wet of bij vrijwillige regeling gecodificeerde relatie
tussen een actor en een forum.
- Verplichte en vrijwillige arrangementen:
- Verplicht: actor ervaart verantwoordingsdwang.
- Vrijwillig: actor ervaart verantwoordingsdrang.
Verantwoordingsarrangement worden ingericht ten einde van teneinde
verantwoordingsprocessen te realiseren. Het is echter vanzelfsprekend en noodzakelijk dat
dit gebeurt: sommige arrangementen leiden een slapend bestaan of worden alleen in
uitzonderlijke situaties gebruikt. Verantwoordingsprocessen doen zich omgekeerd soms ook
voor zonder dat van een formeel arrangement sprake is.
De toegenomen transparantie van het openbaar bestuur biedt media, actiegroepen en
ideële instellingen een steeds grotere gelegenheid om zichzelf als verantwoordingsforum op
te werpen: ze treden op als watchdog voor een publiek belang.
Veel verantwoordingsrelaties hebben een structureel karakter en verlopen langs een vast
stramien en op vaste tijden. Denk aan financiële verantwoording.
