Week 5 – Nationale parlement en Europese Unie: wie doet wat,
waarom en hoe?
Inmiddels is meer dan de helft van onze nieuwe wetten het gevolg van Europees beleid. Daarbij gaat
het bijvoorbeeld om wetten over criminaliteit, milieu, marktwerking, onderwijs en vervoer. Deze
wetten hebben gevolgen voor alle Nederlanders. Als dat zo is rijst de vraag naar de plaats, rol en
werkwijze van het nationale parlement in het licht van die verschuivingen. Hoe probeert het parlement
zijn rol te vervullen in het licht van deze ontwikkelingen; wordt daarbij samengewerkt met het
Europees Parlement en zo ja hoe; wordt er over de nationale grenzen samengewerkt met andere
parlementen, en hoe wordt de controle vormgegeven op de inzet en de activiteiten van de nationale
ministers in Brussel?
Taak 1 – Meergelaagde wetgeving: implementatie van richtlijnen
De meest voorkomende interactie tussen Europese en nationale regelgevers vindt plaats in het kader
van de implementatie van richtlijnen. De wijze waarop nationale parlementen de totstandkoming van
deze richtlijnen kunnen beïnvloeden, komt in week 5 aan de orde. Nu wordt stilgestaan bij de vraag
hoe implementatie van richtlijnen tijdig kan worden bewerkstelligd. Immers, als dit niet tijdig gebeurt
kan dit leiden tot verplichtingen tot het vergoeden van eventuele schade. In het verleden is geprobeerd
het oplopen van implementatieachterstanden te voorkomen, middels wetsbepalingen die versnelde
implementatie bij AMvB (of ministeriële regeling) mogelijk maakten. Inmiddels heeft de Eerste
Kamer daar een stokje voor gestoken.
a. Welke probleem zag de Eerste Kamer in deze vormen van versnelde implementatie? 1
De wet in formele zin
Gezamenlijk afkomstig van de regering en de Staten-Generaal, op grond van art. 82 GW
Versnelde implementatie
Tijdrovende elementen ontbreken in deze procedure. Implementatie geschiedt dan middels
AmvB of ministeriële regeling. Dit heet ook wel blanco delegatie.
Bij een AmvB is het Parlement niet betrokken, maar de RvS wel; bij een ministeriële regeling
spelen beiden géén rol.
Kamerlid Erik Jurgens diende een motie in om meer onderzoek te laten verrichten naar deze
vormen van versnelde implementatie. Hij richtte zich voornamelijk op die vormen van
implementatie waarbij de delegataris (in dit geval de regering of de minister) de bevoegdheid
wordt verleend (bepalingen uit) de betreffende wet buiten werking te stellen, deze tijdelijk te
vervangen, te wijzigen of ervan af te wijken (blanco delegatie in de formele wet). In dit geval
ontbreekt het aan democratische legitimatie. Doordat de minister of de regering zelf, al dan
niet met advies van de RvS, richtlijnen kan implementeren, kunnen ze hun politieke voorkeur
verwerken in de uitwerking van de richtlijn in de Nederlandse wet. Zonder Staten-Generaal =
democratisch tekort.
Discussie in de tutorial
Waarom hebben we de Staten-Generaal überhaupt nodig? Is het niet puur technocratisch, of worden er
beleidskeuzes gemaakt? Richtlijnen zijn breed geformuleerd en schrijven slechts het doel voor. Het is
aan de lidstaten om de implementering vorm te geven.
Prechal en van den Brink schrijven voor welke keuzes er gemaakt kunnen worden bij implementatie
(zie schema onderstaand). Aan de ene kant is er de motie Jurgens. Dit is vanuit staatsrechtelijk
1
Wytze van der Woude, Constitutionele aspecten van versnelde implementatie (voor het onderwijs bewerkte en geactualiseerde versie
uit 2013) (beschikbaar via Canvas).
, oogpunt te begrijpen. Aan de andere kant is er echter het stuk van Prechal en van den Brink. Het is
duidelijk dat er keuzes te maken zijn (aansluiten bij nationale wetgeving e.d.) 2.. maar er lijkt geen
probleem te zijn. Er hoeven geen zware democratische keuzes gemaakt te worden. Er is nu eenmaal
niet veel ruimte in de implementatie.
Student: het ligt eraan dat je een bepaald signaal afgeeft. Wanneer de wet in formele zin vooraf de SG
buiten spel zet, zonder te kijken naar de inhoud van de richtlijn. Tutor: je frustreert dus het algemene
politieke proces/wetgevingsproces? Máár, art. 81Gw maakt deze blanco delegatie wel mogelijk. Lees
de literatuur van Van der Woude: de SG heeft zichzelf buiten spel gezet. De wet in formele zin met
blanco-delegatie is immers aangenomen door de Staten-Generaal. Als op sommige punten de EK en
TK het ermee eens zijn dat ze niet meer meedoen, dan is dat prima (richtlijnen zijn vaak heel technisch
en ingewikkeld).
Tutor: hoe belangrijk is deze juiste implementatie van richtlijnen? In de literatuur is te proeven dat het
belangrijk is dat ze snel en goed worden omgezet. Niemand betwist dit uitgangspunt (in de poll vooraf
aan de les betwijfelde ook niemand dit). Als we implementatie van richtlijnen nu eenmaal over laten
aan de lidstaten (die democratisch zijn en dus soms chaotisch), is niet-tijdige implementatie dan zo
erg? Aan de ene kant kan de burger zich toch rechtstreeks beroepen op richtlijn wanneer termijn
verstreken is, aan de andere kant kan Commissie inbreukprocedure starten wanneer het de spuigaten
uitloopt. Moeten we niet meer respect hebben voor het democratisch proces van de lidstaten? Dit
betekent soms nu eenmaal dat het misloopt, en het niet boven op de stapel ligt met problemen waar het
ministerie zich mee bezig houdt. Moet Europese integratie altijd zoveel prioriteit krijgen? Moeten we
ons niet eerst bemoeien met onze eigen staatsrechtelijke problemen? (Kijk maar naar alle
staatscommissies van de afgelopen jaren..)
Het kan wel prioriteit hebben om gaten in de wetgeving met veel prejudiciële vragen de voorkomen.
Maar Van der Woude bespreekt dat een van de moeilijke aspecten van implementatie is
interdepartementale afstemming (bij het implementeren van richtlijnen zijn verschillende ministeries
gemoeid, ze kijken allemaal wat ze ervan vinden en hoe het aansluit bij hun plannen). Dan komt er
ineens een crisis of kabinetsformatie tussendoor. Er zijn nu eenmaal andere dingen die we ook moeten
doen. Door de implementatie zo belangrijk te maken, doen we ons eigen constitutionele stelsel hier
niet mee te kort? 1. Eigen constitutie eerst, of 2. Nee, de openheid van Nederlandse constitutie t.o.v.
Europese integratie (geven grote prioriteit) is niet iets waar we constitutioneel aan moeten sleutelen
(consensus literatuur van tijdige implementatie is goed) de literatuur behandeld dit aspect niet,
standaard aangenomen dat tijdige en goede implementatie nodig is..
Missen we dan geen constitutioneel hof, dat de identiteit van de Nederlandse constitutie bewaakt?.. zie
onderstaand
Problematische aspecten
De Eerste Kamer stemde hiermee in, en vond de versnelde implementatie problematisch aangezien zij
zowel de regering als Staten-Generaal buiten spel zet. De vrijheid die een minister wordt geboden,
specifiek wanneer het gaat om een ministeriele regeling, is enorm. Zeker wanneer we kijken naar de
opzet van een richtlijn, die niet specifiek aangeeft wat een lidstaat moet doen, blijkt dat de minister
gewoon zijn gang kan gaan. Het parlement heeft hier in feite niets over te zeggen. Het gaat hier dus
vaak om blanco-delegatie, waarbij sprake is van delegatie zonder dat er sprake is van enige
inhoudelijk bemoeienis van de wetgever, waardoor de minister zijn politieke belangen zo goed
mogelijk kan behartigen. Problematisch is kort samengevat het ontbreken van externe controle, en een
tevens een brede delegatie. Dit verschilt ook per richtlijn, aangezien de een meer ingekaderd is dan de
ander, wat dan vanzelfsprekend de bewegingsruimte van een minister beperkt.
2
Let in dit literatuurstuk ook op de factoren vanuit EU-wetgeving die van invloed zijn op de wijze van implementatie.
