LEESLITERATUUR INTERVENTIESTRATEGIE
week 1:
Artikel: Hoe stevig is de piramide van Braithwaite?
https://www-bjutijdschriften-nl.hu.idm.oclc.org/tijdschrift/tijdschriftcriminologie/2007/04/
TvC_2007_050_004_003.pdf
Naast hogere straf en voor ondernemingen en bestuurders zijn ook de eisen verscherpt, die aan het
interne toezicht op ondernemingen worden gesteld. Ook in Nederland zijn de reacties op
organisatiecriminaliteit duidelijk punitiever geworden.
De grote betekenis die de overheid en het bedrijfsleven aan de code Tabaksblat toekennen, geeft aan
dat niet alleen op het gebruik van punitieve instrumenten wordt gemikt. (Een goed overzicht van de
‘uitdijende’ externe en interne controle in Nederland is Van Waarden, 2006).
Er is derhalve sprake van een ogenschijnlijk tegenstrijdige ontwikkeling tussen twee
handhavingsstijlen, coöperatief en punitief.
John Braithwaite
De intrigerende vraag of je moet samenwerken of straffen, overreden of afdwingen, staat
centraal in de publicaties van de Australische criminoloog John Braithwaite over regulering
en handhaving van wetten.
In zijn boek To Punish or To Persuade (1985) presenteert hij zijn ‘ei van Columbus’: je moet
beide doen.
o Voor het eerst formuleert hij daar zijn handhavingspiramide waarin hij de op
afschrikking gebaseerde methode van gedragsbeïnvloeding met de op compliance
gerichte benadering verenigt.
In 1992 publiceert hij samen met Ian Ayres het boek Responsive Regulation; Transcending
the deregulation debate
o Waarin de handhavingspiramide verder wordt uitgewerkt. Daarin wordt ook een
piramide voor regelgeving gepresenteerd.
Het begrip ‘responsive’
Geeft aan dat de wijze waarop gereageerd wordt op regelovertredingen afgestemd moet zijn
op de houding en beweegredenen van de regelovertreder.
o Soms zal straffen de aangewezen reactie zijn, dan weer overleg en overreding.
Een ding is wel duidelijk: ‘responsiveness implies that there are no universal solutions’ (betekent:
reactievermogen impliceert dat er geen universele oplossingen zijn)
Sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw is de balans tussen deterrence en compliance onderwerp
van wetenschappelijk debat.
Responsive regulation heeft zich binnen het academische debat ontwikkeld tot de centrale theorie,
die door veel hedendaagse auteurs als referentiekader wordt gebruikt. Ook in de Nederlandse
criminologische literatuur is het werk van Braithwaite een belangrijke inspiratiebron.
Gelet op de navolging die Braithwaite zowel in de wetenschappelijke literatuur als in de
handhavingspraktijk krijgt, is er alle reden om specifiek aandacht te besteden aan de
handhavingspiramide.
De handhavingspiramide is echter het meest uitgewerkt en heeft in de praktijk van toezicht en
handhaving de meeste navolging gekregen.
De handhavingspiramide
Braithwaite ontdekte daar de kracht van de informele sociale controle: organisaties die
consumentenwetten overtraden, waren maar al te graag bereid om hun leven te beteren wanneer
de Consumentenautoriteit met negatieve publiciteit dreigde. Na zijn eerste boek, Inequality, Crime
,and Public Policy (1979) schreef hij hierover samen met Brent Fisse The Impact of Publicity on
Corporate Off enders (1983).
Zij maken duidelijk dat de angst voor reputatieverlies geen financiële, maar een morele basis
heeft. Bedrijven willen een goede reputatie hebben en personeelsleden willen trots kunnen
zijn op hun bedrijf.
Het bekendste boek van Braithwaite is zonder twijfel Crime, Shame and Reintegration (1989).
Centraal hierin staat shaming als mechanisme voor sociale controle, dat volgens Braithwaite
gebruikt kan worden om zowel het gedrag van individuele personen als van organisaties te
beïnvloeden.
Shaming betekent:
enerzijds: te schande maken, moreel veroordelen,
anderzijds: schaamtegevoelens ontwikkelen.
Volgens Braithwaite worden regelovertreders het meest effectief aangepakt als hun gedrag expliciet
en scherp wordt veroordeeld. Dit zal ertoe leiden dat de overtreder zich zal schamen en dat
schaamtegevoel hem er in de toekomst van zal weerhouden opnieuw in de fout te gaan.
Daarom is deze shaming-strategie niet alleen effectief, maar ook efficiënt: overtuigen is
goedkoper dan straffen.
Volgens Braithwaite verschillen organisaties in dit opzicht niet fundamenteel van personen. Ook
organisaties hebben een ‘geweten’ en willen de wet gehoorzamen. Het naleven van de wet gebeurt
volgens hem niet uit berekening, maar uit overtuiging. Organisaties, waaronder ook op winst gerichte
ondernemingen, vinden het eenvoudigweg niet juist om de wet te overtreden.
Omdat bedrijven zich eerder door morele overwegingen laten weerhouden van het plegen van
criminaliteit dan door de angst voor straffen, is een ‘moraliserende’ straf eerder op zijn plaats dan
een op afschrikking gerichte straf:
‘What is needed is punishment for organizational crime that maximizes the sense of shame,
that communicates the message that white collar crime is as abhorrent to the community as
crime in the streets’
Volgens Braithwaite speelt informele sociale controle, met name uitingen van verontwaardiging in de
media, een belangrijke rol in deze benadering:
‘(...) the nub of deterrence is not the severity of the sanction but its social embeddedness.
(…) the deterrence literature supports the view that the severity of sanctions is a poor
predictor of the effectiveness of social control, while the social embeddedness of sanctions is
an important predictor’
Vertaling is:
de kern van afschrikking is niet de ernst van de sanctie, maar de sociale inbedding ervan. (…) De
literatuur over afschrikking ondersteunt de opvatting dat de ernst
sancties is een slechte voorspeller van de effectiviteit van sociale controle, terwijl de
sociale inbedding van sancties is een belangrijke voorspeller ‘(...) de kern van afschrikking is niet
de ernst van de sanctie, maar de sociale inbedding ervan. (…) De literatuur over afschrikking
ondersteunt de opvatting dat de ernst
sancties is een slechte voorspeller van de effectiviteit van sociale controle, terwijl de
sociale inbedding van sancties is een belangrijke voorspeller
In Responsive Regulation introduceert Braithwaite de handhavingspiramide.
Hiermee brengt hij visueel uitdrukking dat er een opbouw zit (dient te zitten) in de reacties van de
overheid op tot regelovertredingen van een organisatie.
, De meeste regelovertredingen kan worden volstaan met praten en adviseren. In veel minder
gevallen stoelt de handhaving op deterrence. Tegen een nog kleinere categorie amorele,
berekenende regelovertreders, die zich ook aan afschrikking weinig gelegen laat liggen, moet
het zwaarste geschut in stelling worden gebracht: incapacitation
Het gaat om het uitsluiten van de mogelijkheid van bedrijven om criminaliteit te plegen door
stillegging, intrekking van de vergunning of een verbod aan de bestuurders om in de toekomst een
bedrijf uit te oefenen.
Figuur 1: Handhavingspiramide
Cruciaal voor de effectiviteit van de handhaving is dat de handhavers over een rijk geschakeerd
sanctiearsenaal beschikken, met een opbouw van lichte sancties (zoals het sturen van een
waarschuwingsbrief) naar de meest verregaande, het intrekken van de vergunning en stillegging van
de organisatie.
Deze zware sancties vormen de top van de piramide en zijn onmisbaar voor de effectiviteit
van de lichtere sancties.
o Braithwaite noemt deze zware sancties ‘benign big guns’, vrij vertaald: de stokken
achter de deur.
Handhavers kunnen effectiever opereren als de organisaties weten dat er tegen hen zwaar
geschut in stelling kan worden gebracht. Wanneer eenmaal dit beeld van de handhaving
bestaat, zal het werk van de inspecties worden verlicht: ‘Regulatory agencies will be able to
speak more softly when they are carrying big sticks’ (1992, 19).
o Braithwaite stelt hierover heel expliciet dat een handhavingsstrategie die alleen
gebaseerd is op overtuiging en zelfregulering, misbruikt zal worden.
Dankzij de mogelijkheid van escalatie in sancties kan de handhaver een tit-for-tat-strategie
volgen.
Tit-for-tat-strategie:
o In eerste instantie zal de handhaver proberen om de betrokken organisatie door
overleg en overreding als het ware naar regelnaleving toe te praten.
o Maar wanneer de organisatie volhardt in het overtreden van de afspraken en de
regels, zal worden overgeschakeld op een sanctie hoger in de piramide.
Dit type sanctie is gericht op afschrikking; cruciaal hierbij is niet de hoogte, maar de morele kracht
van de straf. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor de sociale omgeving van het bedrijf.
, Braithwaite noemt in dat verband de invloed van belangengroepen, zoals milieuorganisaties, maar
ook van ketenpartners, leveranciers, klanten en bewoners uit de omgeving. Deze partijen kunnen
mede druk uitoefenen op bedrijven door openlijk regelovertredingen af te keuren.
De organisatie heeft het dus in zekere zin zelf in de hand aan welk type sanctie zij wordt
onderworpen. Door mee te werken en beterschap te beloven, dwingen zij als het ware een
tegemoetkomende overheidsreactie af. Een te starre punitieve reactie op regelovertredingen zou
volgens Braithwaite leiden tot de vorming van ‘subcultures of resistence’.
Organisaties binden de juridische strijd aan en verliezen hun geloof in de legitimiteit van het
overheidsoptreden. Daarentegen speelt de responsieve stijl in op de verantwoordelijkheid
van de organisaties om zelf orde op zaken te stellen en op hun bereidheid om de regels na te
leven. ‘Punitiviteit maakt meer kapot dan de handhaver lief is’ zou het motto van
Braithwaite’s handhavers kunnen luiden.
De piramide in de strategienota’s van de landelijke toezichthouders
Blijkens recente strategienota’s van de belangrijkste inspecties en toezichthouders in Nederland is de
handhavingspiramide een grote inspiratiebron geweest.
Hoewel de inspecties het idee van de handhavingspiramide op het eerste gezicht lijken over te
nemen, leert een nadere beschouwing dat van daadwerkelijke responsiviteit zoals Braithwaite het
bedoelt geen sprake is.
llustratief hiervoor is het bestuurlijke boetebeleid van een aantal Nederlandse toezichthouders:
In dit boetebeleid worden de argumenten genoemd die de strafmaat bepalen. Analyse van deze
documenten leert dat de aard, ernst, duur en schade van de overtreding als de belangrijkste criteria
bij de boetebepaling worden genoemd. Niet de overtreder, maar de overtreding vormt dus het
ijkpunt voor de straf. Het boetebeleid kent ook wel enkele dadergerichte elementen. Het gaat niet
om het belonen van de bereidheid tot naleving.
Kortom, de toezichthouders incorporeren weliswaar de handhavingspiramide in hun
beleidstheorieën, maar het beleid ten aanzien van hun belangrijkste sanctie, de bestuurlijke
boete, is slechts in zeer beperkte mate responsief.
We bespreken daartoe twee in onze ogen problematische aspecten van responsive regulation. In de
eerste plaats de gedachte dat het strafrecht uitsluitend toegepast zou moeten worden voor de
zwaarste delicten, in de tweede plaats de flexibele en dadergerichte handhaving.
Strafrechtelijke activiteit aan de onderkant van de piramide
Het probleem bij organisatiecriminaliteit is dat regelovertredingen dikwijls gepaard gaan met
honorabele bedoelingen, zoals omzetverhoging of behoud van werkgelegenheid. Dit compliceert het
morele oordeel over regels en regelovertredingen door de bedrijven zelf. Zij zijn geneigd hun
overtredingen te rechtvaardigen en te neutraliseren. Dit wordt vergemakkelijkt als de overheid zelf
niet duidelijk kan maken wat de bedoelingen van de regels en de te beschermen belangen zijn. Als
inderdaad sprake is van een gebrek aan morele lading, komt de handhavingspiramide op drijfzand
te staan.
Sanctioneren is voor Braithwaite immers een kwestie van ‘moral education’. maar dat veronderstelt
wel dat bedrijven het gedrag dat door de regel wordt verboden ook moreel verwerpelijk vinden. Juist
bij ‘licht onrecht’ is de kans op morele onverschilligheid groot.
Dit zou betekenen dat de amorele dader niet uitsluitend in de top van de piramide is te
vinden, maar juist in de basis, waar geen plaats is voor straffen. Bij licht onrecht zal de
strategie van overleg, overtuigen en inspelen op het schaamtegevoel niet goed werken.
De beste manier om naleving van dergelijke regels te bereiken is dan vaak door te belonen
en te bestraffen.
