Deel II:
Staat: object en subject, verschijningsvormen en belangrijkste kenmerken.
1. Staat als object: staatsrecht
Staatsrecht is het recht dat toeziet op inhoud en het functioneren van de instellingen
van de staat; o.a. regels over bevoegdheden voor het stellen van regels en het
nemen van besluiten. Ook de normen die aan de macht van de staat zijn gekoppeld
worden middels het staatsrecht gereguleerd en aan banden gelegd.
Basisvragen van het staatsrecht:
- Wie is bevoegd tot het stellen van regels en het nemen van besluiten?
- Waarop is de bevoegdheid gebaseerd?
- Wat zijn de grenzen van de toegekende bevoegdheden?
- Welke andere normen begrenzen overigens de uitoefening van een toegekende
bevoegdheid?
- Wie ziet erop toe dat bevoegdheden correct en conform de verschillende regels
worden toegepast?
Er zijn ook normatieve vragen die je kunt stellen, zoals: zijn de bevoegdheden goed
omschreven? Zijn de bevoegdheden goed ingeperkt?
De belangrijkste regels van het staatrecht staan in de grondwet. Bij de grondwet
spreken we van ‘constitutioneel recht’. Onder ‘institutioneel recht’ verstaan we
onder andere het recht van de Europese Unie.
Het bestuursrecht (administratief recht) is verwant aan het staatsrecht. Echter ziet het
bestuursrecht alleen toe op de bevoegdheden voor het uitvoeren van wetten
(executieve functie). Wat het bestuurs- en staatsrecht met elkaar gemeen hebben is
dat het beiden over bevoegdheden gaat, net als normering van
bestuursbevoegdheden.
De algemene regels van bestuursrecht staan opgenomen in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). Daarnaast is er het bijzonder bestuursrecht: materieel
bestuursrecht op specifieke rechtsgebieden. De Awb is in Nederland nog betrekkelijk
jong.
2. Staat als subject
De volgende kenmerken van een staat zijn relevant:
- Er is sprake van een territoriale organisatie.
- Deze organisatie heeft gezag over een grondgebied met een woonachtige
bevolking.
- Deze organisatie beschikt over machtsmiddelen zoals een geweldsmonopolie.
Volgens art. 4 van het VN-Handvest beslist de Algemene Vergadering over het
lidmaatschap van een staat in de VN. Deze erkenning betekent niet direct dat de
staat ook zijn gezag kan uitoefenen of georganiseerd zijn wil door kan drukken. Ook
een belangrijke vraag is wie binnen een staat erkend wordt als de regering. Een
voorbeeld daarvan is de erkenning van de rebellen in Libië als dé legitieme regering
door vele andere staten.
De Europese Unie kan niet gezien worden als staat, hoewel de EU wél voldoet aan
de genoemde kenmerken. De EU is formeel een internationale organisatie die is
opgericht bij verdragen. Toch heeft de EU veel kenmerken van een staat: de
verdragen zijn de constitutionele grondslag en normering; er zijn bevoegdheden aan
de EU toegekend; er is een grondrechtencatalogus; er worden rechtsprekende,
wetgevende en bestuurlijke taken uitgeoefend; er is een burgerschap van de EU en
, de EU kan besluiten nemen die burgers en de staten binden; er wordt een
buitenlands beleid gevoerd.
Belangrijke punten zijn dat de Europese Unie niet zelfstandig belasting heft en er
geen EU-politie/leger is.
3. Soevereiniteit
Soevereiniteit komt, verwarrenderwijs, in een aantal betekenissen voor:
1) De internationaalrechtelijke betekenis: een staat heeft op zijn grondgebied het
exclusieve geweldsmonopolie en andere staten mogen zich niet bemoeien met de
interne aangelegenheden van een staat.
2) De aanduiding wie het hoogste gezag heeft: welke autoriteit heeft uiteindelijk
het laatste woord. In veel staten, waaronder in Nederland, is dat de
grondwetgever.
3) De benodigde bevoegdheden om te kunnen spreken van een soevereine staat:
geweldsmonopolie, belastingheffing, defensie, buitenlandse betrekkingen e.d.
4) Filosofische of theoretische grondslag van de staat en het overheidsgezag:
bijvoorbeeld tot uitdrukking komend in het woord ‘volkssoevereiniteit’. Vaak wordt
namelijk naar de legitimatie van het gezag gezocht en de vraag daarbij is dus aan
wie of aan wat de staat haar gezag ontleent.
In de Verenigde Staten wordt deze filosofische/theoretische grondslag van de staat
ontleent aan het volk: “We the People of the United States…”. Het maken en wijzigen
wordt niet gedaan door het volk maar middels een specifieke procedure en dus wordt
er gesproken van een filosofische/theoretische grondslag.
In Nederland ontbreekt deze fundering in de Grondwet; het hoogste juridische gezag
is de grondwetgever. Dit is in de praktijk de wetgevende macht die in twee lezingen
een voorstel tot wijziging kan aanvaarden.
Vanuit internationaalrechtelijk perspectief zijn staten soeverein. Iedere staat krijgt
hierbij wel te maken met een reductie van de eigen soevereiniteit, bijvoorbeeld door
verdragen als het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. De soevereiniteit
kan in sommige gevallen overruled worden, als er supranationale afspraken zijn
gemaakt waarbij een soevereine staat een gedeelte van haar soevereiniteit afstaat
aan een grotere organisatie, zoals bij sommige onderwerpen van de EU het geval is.
Het begrip soevereiniteit in relatie tot een staat kan dus verschillende betekenissen
hebben:
- Om aan te geven dat andere staten zich niet in interne aangelegenheden mogen
mengen.
- Om aan te duiden wie de constituante is van het statelijke gezag.
- Om te expliciteren welk orgaan binnen de staat de hoogste bevoegdheid toekomt.
4a. Constitutie, grondwet en staatrecht – Constitutie en grondwet
Een grondwet en een constitutie is niet helemaal hetzelfde. Een constitutie is het
geheel van regels en beginselen dat een staat constitueert en ordent. Een grondwet
is het document waarin de meest belangrijke regels over de staatsorganisatie en de
verhouding tussen staat en burgers zijn neergelegd. Een grondwet is dus niet per se
noodzakelijk, maar een constitutie wel.
Een geschreven grondwet kan twee vormen aannemen: flexibele en rigide. Van een
rigide grondwet is sprake als wijzigingen in de grondwet aan specifieke waarborgen
is onderworpen en veel moeilijker is dan het maken en wijzigingen van gewone
wetgeving. In het VK is sprake van een flexibele constitutie: zij is juridisch relatief
, eenvoudig, te weten door middel van gewone wetgeving, te veranderen. Niet iedere
rigide grondwet is even rigide. Zo is de grondwet van de VS in 200 jaar tijd slechts 27
keer geamendeerd en aangevuld. De Duitse grondwet is echter in ruim een halve
eeuw al 50 keer veranderd.
In sommige landen zijn constitutionele rechters of is er een Supreme Court
aanwezig. Hierdoor is er een exclusieve bevoegdheid vergeven om de grondwet te
interpreteren. De grondwet hoeft daardoor niet op papier aangepast te worden om in
de praktijk te kunnen veranderen door de constitutionele jurisprudentie. Als er op
dit vlak sprake is van flexibiliteit, dan spreken we van materiële flexibiliteit. De
Nederlandse grondwet is zowel formeel, als materieel flexibel. De gevestigde
verhoudingen kunnen alsnog veranderen, maar dit zal eerder op het vlak van
dualisme-monisme gebeuren.
De EU kent geen echte grondwet. Wel is er uiteraard sprake van een constitutie in de
zin dat er regels zijn die bevoegdheden en werkwijze van de EU en haar instellingen
vastleggen.
4b. Constitutie, grondwet en staatrecht – Staatsrecht
Er bestaan ook zogenaamde ‘ongeschreven staatsrechtelijke regels’. Hier is
sprake van als een gewoonte of bestendige praktijk ook volgens de wet juist en
geboden wordt beschouwd door de actoren en algemeen worden erkend als
essentiële staatsrechtelijke regel en niet als een meer veranderlijke praktijk. Een van
de belangrijkste ongeschreven staatsrechtelijke regels in Nederland is de
vertrouwensregel. Deze regel komt erop neer dat een regering/minister het
vertrouwen van de Staten-Generaal dient te hebben, zolang het tegendeel niet is
bewezen. Ongeregeld is in welke omstandigheden het parlement vertrouwen
mag/moet opzeggen. In feite is er dus vrij veel onduidelijkheid over deze
ongeschreven staatsrechtelijke regels.
Naast ongeschreven staatsreels kunnen staatkundige gewoontes worden
onderscheiden in de vorm van conventies. Conventies zijn informele regels die het
gedrag reguleren van de instituties (met name van regering, Tweede en Eerste
Kamer).
1. Eenheidsstaten en (con)federale staten
Ten aanzien van staten wordt onderscheid gemaakt tussen eenheidsstaten en
(con)federale staten. Cruciale verschillen tussen deze twee soorten staten zijn
allereerst (1) de garantie dat aan de deelstaten gegeven bevoegdheden toekomen
waar het centrale gezag geen inbreuk op mag maken. In de tweede plaats (2) is
daarbij een ‘supremacy clause’ ingebouwd, wat inhoudt dat bij strijd tussen het recht
van een deelstaat en het federale recht, het laatste voorgaat. Een derde kenmerk (3)
van een federale staat is de noodzaak om een constitutionele arbiter te hebben dat
geschillen kan beslechten inzake competentieverschillen tussen centrale overheden
en de deelstaten. In de VS is dat het Supreme Court. Nederland is een voorbeeld van
een eenheidstaat, een gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Het verschil tussen een federale staat en een confederale staat is niet altijd even
scherp te maken. Kenmerkend voor een federale staat is dat de onderdelen daarvan
(deelstaten) niet een vetorecht hebben ter zake van een wijziging van de grondwet en
de onderlinge bevoegdhedenafbakening, net als dat zij soevereiniteit in die zin ook
kwijt zijn dat zij niet (geweldloos) uit het federale verband kunnen treden. In de VS
fungeerde er voor enkele jaren een confederaal congres waarin besluitvorming op
unanimiteit moest plaatsvinden. In de EU zie je beide terug: intergouvernementeel
vs. supranationaal.
, Deel III (m.u.v. 8b en 8c):
Rechtsstaat
2. Rechtsstaat
Een rechtsstaat is een staat die niet alleen de rechtsschepper is, maar ook zelf aan
de wet is gebonden. Om over een rechtsstaat te kunnen spreken, moet aan vier
voorwaarden worden voldaan:
1) Er is sprake van een legaliteitsbeginsel; bevoegdheden van overheidsorganen
kunnen slechts bestaan op grond van een wet en dienen conform de wet te
worden uitgeoefend.
2) Er is sprake van een trias politica; een scheiden van de drie machten.
3) Er is een onafhankelijke rechterlijke macht die toeziet op de uitoefening door
de overheid van haar bevoegdheden.
4) Er zijn grondrechten die de vrijheid van de burgers beschermen en bescherming
tegen machtsmisbruik door de overheid bieden.
Ook de eis van legitimiteit wordt vaak toegevoegd; de wetgeving moet afkomstig
zijn van een democratisch gelegitimeerde wetgever. Dan is er sprake van een
democratische rechtsstaat. Een tweede kernmerk waar de aandacht op wordt gelegd
is de voorwaarde dat een rechtsstaat de burgers een voldoende kwaliteit van leven
en bestaanszekerheid dienen te bieden.
De democratische rechtsstaat is volgens Scheltema gebaseerd op vier algemene
rechtsbeginselen: het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het
democratiebeginsel en het beginsel van de dienende overheid. Het doel van een
rechtsstaat is om de rechten en beginselen te waarborgen en misbruik van macht te
voorkomen.
Een belangrijk punt, met name in de coronacrisis, komt voort uit het EVRM. Hierin
wordt benadrukt dat inperking van vrijheden voor moeten komen uit
noodzakelijkheden. “Die noodzakelijkheid veronderstelt het rechtstatelijke punt van de
vrijheid, zij het dat inperkingen noodzakelijk kunnen worden geacht teneinde andere
zwaarwegende belangen te dienen.”
3. Legaliteitsbeginsel
Het staatrechtelijk legaliteitsbeginsel deels neergelegd in art. 89 Grondwet. De EU
kan alleen optreden indien, én voor zover, daartoe in de Verdragen een expliciete
grondslag is te vinden.
Bevoegdheidstoekenning, waarvan in de legaliteitseis sprake is, kan plaatshebben
door middel van attributie, delegatie dan wel subdelegatie.
4. Scheiding van machten
Het scheiden van wetgeven, rechtsprekende en uitvoerende macht in drie instanties
was bedoeld om de vrijheden van de burger te beschermen. De drie instanties
houden elkaar onder controle waardoor machtsmisbruik wordt voorkomen.
In de EU lijkt niet zozeer de scheiding van machten de constitutionele structuur te
bepalen, maar de gedachte dat machtsmisbruik kan worden voorkomen en kan
worden tegengegaan door organen en instellingen met elkaar te laten samenwerken.
5. De wetgever
De Nederlandse wetgever bestaat uit de regering en de Staten-Generaal (art. 81
Grondwet). Hier is dus sprake van een samenwerking tussen de
volksvertegenwoordiging en de uitvoerende macht, namelijk de regering. We noemen
dit de formele wetgever en deze wetgever brengt formele wetten voort. Naast de
formele wetten, zijn er ook materiële wetten. Hier is sprake van bij algemeen
verbindende voorschriften. Deze voorschriften kunnen worden opgesteld door
