Inleiding staats- en bestuursrecht
Week 1 – Literatuur
Hoofdstuk 1 Het onderwerp van het staats- en bestuursrecht
Begrippen
Positief recht: het recht dat op een bepaald tijdstip of moment geldt. Dit is onder te verdelen in
staats- en bestuursrecht, privaatrecht en strafrecht.
Materieel recht: betreft de inhoudelijke normen
Formeel recht: betreft de procedurele normen
Privaatrecht: het recht dat zich afspeelt tussen particulieren onderling
Publiekrecht: het recht dat zich afspeelt tussen burger en overheid
Staats- en bestuursrecht omvat de formele en materiële rechtsnormen inzake het handelen van de
overheid en de rechtsbetrekkingen van burgers ten opzichte van de overheid.
Bestuursrecht: recht dat de machtsuitoefening door het openbaar bestuur regelt.
Staatsrecht: recht dat de machtsuitoefening door de staat regelt.
Machtsuitoefening: eenzijdig bindend besluit.
Handelingen van de overheid
Handelen van de overheid kan van verschillende aard zijn. Onderscheid tussen feitelijke handelingen
en rechtshandelingen.
Feitelijk handelen is menselijk handelen met een niet-beoogd rechtsgevolg. Iets wat op dat moment
“feitelijk” gebeurt.
Rechtshandelingen zijn handelingen met veranderingen in de wereld van het recht tot gevolg. Deze
kunnen zowel van publiekrechtelijke als privaatrechtelijke aard zijn. Publiekrechtelijke
rechtshandelingen worden voornamelijk eenzijdig opgelegd. De overheid biedt meestal de burger de
mogelijkheid aan om zijn/haar belangen aan het licht te brengen. Meestal is het resultaat een
eenzijdig bindend besluit. De burger heeft in dit specifieke geval geen mogelijkheid om zich niet aan
het besluit te houden.
Het staatsrecht betreft voornamelijk de besluiten van de hoogste staatsorganen en de
organisatorische structuur van deze organen.
Het bestuursrecht betreft de besluiten die zich op specifieke terreinen tot burgers richten en de
organisatorische structuur van deze organen.
De wetmatigheid van deze organen komt voort uit de Grondwet en andere organieke wetten (wetten
in opdracht van de Grondwet). Voorbeelden van organieke wetten: Provinciewet (132 Gw),
Gemeentewet (132 Gw) en de Kieswet (59 Gw).
Bestuurswetten dragen specifieke bestuursrechtelijke bevoegdheden aan bepaalde organen op.
(Bijvoorbeeld: college van burgemeester en wethouders geregeld in Gemeentewet, belast met
verlenen van bijstand ingevolge de Participatiewet).
Bestuursrechtelijke wet kan ook een apart orgaan in het leven roepen, dat niet tot de
staatsrechtelijke organen behoort (College voor de Rechten van de Mens).
Basismateriaal van het staats- en bestuursrecht
Besluiten uit het staats- en bestuursrecht zijn eenzijdig bindende overheidsbesluiten. Betreft
voornamelijk burgers. Overheden binden vaak zichzelf of andere overheden. Bijvoorbeeld: orgaan
krijgt onder voorwaarden bepaalde bevoegdheden opgelegd.
Overheidsbesluit kan ook meerzijdig zijn (denk aan een gemeenschappelijke regeling tussen twee
gemeenten op grond van Wet gemeentelijke regelingen, oftewel een besluit tussen twee
bevoegdheden). Een besluit hoeft ook niet bindend te zijn.
Overheidsbesluiten zijn verschillend van aard. Het kunnen algemeen verbindende voorschriften zijn
die in beginsel voor een onbepaaldheid van gevallen gelding hebben en toegepast kunnen worden,
,oftewel wetten in materiële zin. Het kunnen beschikkingen zijn die in één bepaald geval een
rechtsgevolg tot stand brengt. Het kunnen beleidsregels zijn die aangeven op welke wijze een orgaan
zijn beleid denkt te voeren en waaraan het vervolgens zelf gebonden wordt geacht.
Het kunnen plannen zijn die op een bepaalde wijze een bindend effect bezitten. Ten slotte kunnen
het vonnissen, arresten of uitspraken zijn van geschillenbeslechters. Typerend voor
overheidsbesluiten: bindende strekking, veelal eenzijdig.
Noodzaak bindende besluiten
Bindende besluiten vormen oplossing voor een probleem (beantwoorden maatschappelijke
behoefte). Een samenleving kan niet bestaan zonder een aantal bindende besluiten. Sturing voor
bindende besluiten komt zowel voort uit de samenleving (zelfregulering) als oplegging door de
overheid.
Bindende besluiten worden getroffen om te voldoen aan voorzieningen voor een gemeenschap.
(denk aan de aanleg van waterkeringen, opruimen van afval etc.) Besluiten kunnen ook door een
overkoepelende gemeente worden genomen. Besluiten dienen ook ter bescherming van de
gemeenschap (denk aan geschillenbeslechting ter voorkoming van eigenrichting). Dit soort
voorzieningen kosten geld. Hiervoor is een collectief budget nodig, dat ook behoeft aan
noodzakelijke besluiten. (verwerving van financiële middelen, besteding van deze middelen).
Problematische karakter van overheidsbesluiten
Complexere samenlevingen hebben meer behoefte aan gemeenschapsvoorzieningen, zoals:
openbare nutsvoorzieningen: elektriciteit, gas en water etc. Kunnen ook in handen van particulieren
zijn. Hier zijn wel bindende besluiten voor nodig om de productie en consumptie veilig te stellen.
Hierdoor ontstaat de noodzaak voor besluiten om bijvoorbeeld economische doelstellingen te
bereiken. Bij meer wisselwerking tussen burgers ontstaat toenemende behoefte voor besluiten om
te voorkomen dat zwakkere geschaad worden in de samenleving. Het gevolg dat diep wordt
ingegaan in de rechtspositie van burgers (bijvoorbeeld omgevingsvergunning).
Naarmate besluiten meer omstreden zijn dient de noodzaak deze besluiten te laten nemen door een
orgaan, dat volgens procedures alle opvattingen hoort en tegen elkaar opweegt. Eerste plaats voor
deze organen: formele wetgever (regering en Staten-Generaal). Staatsrecht houdt zich bezig met
organisatie van dergelijke besluitvorming. Bestuursrechtelijke besluiten komen voort uit formele
wetgeving en zijn minder omstreden. (politieke strijdt wordt gevoerd bij totstandkoming van de
wetgeving). Bij omstreden besluiten in bestuursrecht worden zoveel mogelijk personen gehoord.
Niet alleen maatschappelijke besluiten zijn omstreden. Alle eenzijdige besluiten zijn problematisch.
Eenzijdige binding tast de individuele rechtspositie aan. Dit omdat de individu niet kan instemmen
met het besluit dat invloed heeft op hem/haar.
Aanvaardbaarheid van bindende overheidsbesluiten: rechtsstaat en democratie
Er worden velerlei eenzijdige besluiten genomen. Deze worden besloten door bevoegde instanties.
Hierbij moet verzekerd worden dat deze aanvaardbaar zijn voor de betrokkene.
Aanvaardbaar; conform normatieve opvattingen (betrekking op geschreven en ongeschreven
richtlijnen) opvattingen naar redelijkheid, die gelden binnen de gemeenschap. Normatieve
opvattingen kunnen naar gelang van tijd veranderen. Dit kan tot conflicten en spanningen leiden.
Ingrijpende voorzieningen dienen gedragen te worden door de instemming van een meerderheid van
volksvertegenwoordigers in beide Kamers. Hierbij dienen sterk ervaren minderheidsopvattingen
zoveel mogelijk te worden gerespecteerd.
Hierbij moet ook uitgegaan worden van gelijkheid van burgers. Dit om te voorkomen dat er
benadelingen plaatsvinden die niet gerechtvaardigd zijn.
Verder dient de vrijheid van de burgers zo min mogelijk te worden aangetast. Deze vrijheden zijn
gewaarborgd in de grondrechten.
,Hoofdstuk 2 Historische ontwikkeling
De opkomst van de soevereine staat
Theocratische staatsleer: maatschappij als hiërarchische ordening; alle macht en recht bij de vorst
als vertegenwoordiger van God (droit divin). Vorst staat boven de wet en kan deze dus nooit
schenden. Alle rechten bij lagere overheden en individuen vinden hun oorsprong in vorstelijke
almacht en er is dus ook geen recht op/juridische grond voor verzet.
Natuurrecht: bevoegdheden van de vorst beperkt door onveranderlijke, uit de natuur voortvloeiende
rechtsbeginselen. Vorst dient algemeen belang, zo niet dan is verzet geoorloofd.
Feodalisme: stelsel met sterke band tussen leenheer en leenman, met wederzijdse rechten en
plichten, kan als contractuele relatie beschouwd worden. Als de ene partij de plichten niet nakomt,
dan vervallen de plichten aan de andere kant tot hersteld.
Hoofdzakelijk codificatie van gewoonterecht, uitwerking van natuurrecht. Aanzienlijke beperking vd
macht van vorsten
Verzetsleer/maatschappelijk contract: ontwikkelt zich in de tijd van Lodewijk XIV, vorst regeert bij
de gratie van zijn onderdanen en het is in een contract met het volk vastgelegd hoe hij deze macht
dient uit te oefenen. Het volk is gerechtigd in opstand te komen bij schending van de plichten van de
vorst.
Contractstheorieën: bron van het gezag/legitimatie van de staat komt voort uit het contract tussen
de staat en de burgers. Burgers onderwerpen zich aan statelijk gezag in ruil voor bescherming tegen
van alles.
Locke: individu is een van nature vrije en ongebonden persoon, gelijk aan alle anderen. Individuen
richten samen een gezamenlijk contract op, de staat, waaraan zij een deel van hun natuurlijke
vrijheid afstaan. Als de staat niet voldoet aan haar opdracht, het garanderen van rustig en
ongestoord genot van de resterende vrijheid, dan zijn de individuen niet meer gehouden aan
gehoorzaamheidsplicht en is verzet toegestaan.
Ontwikkeling van de moderne staat:
Standenstaat: Middeleeuwen, recht van eigendom met betrekking tot grond.
Soevereine vorstenstaat: vorst heeft hoogste macht binnen de staat en sterk persoonlijk gezag.
Verlichting: soevereiniteit in de staat zelf, ultieme gezag in de verbondenheid van het volk
Contouren van moderne nationale staat met democratie en rechtsstaat als begrippen.
Nachtwakersstaat: overheid alleen betrokken bij bewaking van grenzen, handhaving van openbare
orde en zorg voor dijken.
Welzijnsstaat: sociale voorzieningen, arbeidswetgeving, zorg voor milieu etc.
De klassiek-liberale rechtsstaat
Het belangrijkste principe van de klassiek-liberale rechtsstaat is de individuele vrijheid. Deze dient
door het recht beschermd te worden.
De volgende principes worden ontwikkeld:
1. Legaliteitsbeginsel
2. Machtsverdeling
3. Grondrechten
4. Rechterlijke controle
Legaliteitsbeginsel
Het legaliteitsbeginsel is primaat voor de individuele vrijheid. Dit staat haaks met de theocratische
theorie van het droit divin, waarbij maar één persoon volledig vrij is, de vorst die legibus solutus
, (niet gebonden aan wetten). Datgene wat toegestaan is aan zijn onderdanen, is te danken aan zijn
genade.
Het feodale en standenstelsel kent geen individuele vrijheid. Enkel omlijnde bijzondere vrijheden,
collectieve voorrechten die toebedeeld zijn aan bepaalde groepen.
Vrijheid van individu is de hoofdregel, beperking daarvan de uitzondering. Vrijheid van individu is
onbegrensd, beperking van vrijheid is begrensd. De beperking van de individuele vrijheid is begrensd,
daarom dient het nauwkeurig beschreven te worden. Dit wordt vastgelegd in de wet, die duidelijk en
nauwkeurig dient te zijn. Het vereiste is vastlegging van beperkingen die aan de burgers opgelegd
worden in wetgeving (positivering). Ongeschreven recht is te onduidelijk en onzeker en biedt te veel
ruimte voor willekeurige machtsuitoefening. Hierom is een rechtsstatelijke eis van de eerste orde dat
overheidsoptreden waardoor burgers gebonden worden, (vrijheidsbeperking) berust op wettelijke
grondslag. (legaliteitsbeginsel)
Machtsuitoefening door staat is dus geoorloofd wanneer deze berust op een door wet gegeven
bevoegdheid. Legaliteitsbeginsel biedt onvoldoende waarborgen tegen willekeur en absolutisme. In
theorie is het nog mogelijk om met grondwet alle macht toe te delen aan een soeverein.
Legaliteitsbeginsel dient ondersteund te worden door fundamentele rechtsstatelijke beginselen.
Machtsverdeling
Het individu is gericht op eigenbelang. Vandaar dat individu partijdig is wanneer hij betrokken is bij
besluitvorming in conflict met eigen claims. Reeds Locke ziet dit als reden om een staat op te richten,
ondanks dat de mens voldoende beschikt over het vermogen om natuurwetten te vatten. Dit omdat
de mens vooral geneigd is de kant van het eigenbelang te kiezen. Zeker wanneer de mens ook de
macht heeft om eigen wetten te formuleren. De staat dient natuurwetten te formuleren en als
onpartijdige partij deze toe te passen.
Met de scheiding der machten (Montesquieu, Engeland) wordt voorkomen dat de objectiviteit en
neutraliteit van de staat (door individuen bemand) in het geding komt.
Drie basisbehoeften van de staat (wetgeving, bestuur en rechtspraak) mogen niet door een orgaan,
maar verschillende organen, uitgevoerd worden. Montesquieu’s beschrijving is van belang omdat het
een voorbeeldfunctie was van het geschetste ideaalmodel. In dit [model] is een goede
staatsinrichting verdeeld in wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. Uitvoerende macht is
uitgangspunt (koning, absolutistische periode) met alle geconcentreerde macht. Uitvoerende macht
is niet zelfstandig in twee opzichten: Koning is gebonden aan het recht (gewoonterecht en
wetgeving) en koning heeft niet de macht om nieuwe wetgeving te creëren (afsplitsing volheid
koninklijke macht). Wetgevende macht schept nieuw recht, van ingrijpende aard (burgerlijk- en
strafrecht). Wordt uitgeoefend door volksvertegenwoordiging en erfelijke adel (Commons & Lords).
Koning heeft vetorecht voor aangenomen wetten. Rechterlijke macht is onafhankelijk maar niet
zelfstandig. Bevoegdheid wordt ontleend en rechter is gebonden aan wet en recht.
Niet alleen de rechter, ook de uitvoerende macht (bestuur) is op tweevoudige wijze aan wet
gebonden. Bestuur dient zich te houden aan de wet, en ontleent zijn bevoegdheden (basis) aan de
wet. (Legaliteitsbeginsel) Wet is dus niet enkel negatieve begrenzing, ook positieve fundering van
grondslag van de macht van het bestuur. Gedurende 19 e eeuw groeit opvatting dat bestuur enkel in
specifieke gevallen bevoegdheden krijgt toebedeeld. Legaliteitsbeginsel krijgt scherpere betekenis.
Bevoegdheid tot regelgeving mag enkel berusten bij lichamen die regelgeving niet uitvoeren.
Wanneer een orgaan ongebonden regelgevende bevoegdheid krijgt, en ook partij is van de uitvoering
van deze regelgeving, is dit in strijd met machtenscheiding.
Deze “ideale vorm” van machtenscheiding is nooit in Nederland compleet gerealiseerd. De regering is
drager van uitvoerende en (mede)wetgevende bevoegdheid. De grondgedachte van de leer
(overheidsmacht is gedeelde macht om willekeur en onderdrukking te voorkomen) is wel behouden.
Dit in de vorm van elkaar controlerende, in evenwicht houdende instanties en decentralisatie. Hierbij
worden lagere gemeenschappen (gemeenten en provincies) zelfstandige bevoegdheden verleend.
