SAMENVATTING: ‘EUROPEES
SOCIALEZEKERHEIDSRECHT’
Auteur: F.J.L. Pennings, zevende druk.
,Samenvatting hoofdstuk 1 – Europees socialezekerheidsrecht
Paragraaf 1.1 Inleiding
Bevorderen van het vrije verkeer van werknemers is één van de pijlers van de Europese Unie. Om vrij
verkeer van werknemers te bevorderen dient de Gemeenschapswetgever maatregelen te nemen; deze
liggen voor een belangrijk gedeelte op het terrein van de sociale zekerheid. Van een werknemer kan
immers niet verwacht worden dat hij zich over de landsgrenzen begeeft, indien hij daarvan nadelige
effecten zal ondervinden als hij een beroep doet op een uitkering of als hij daardoor meer premies
moet betalen. Dergelijke nadelige effecten zullen zich zonder internationale regelgeving zeker
voordoen. Nationale socialezekerheidswetgevingen zijn immers niet ingericht op het bevorderen van
migratie.
De opstellers van deze regels gingen ervan uit dat werknemers niet bereid zouden zijn om over de
grenzen te gaan werken, als dat negatieve gevolgen heeft voor hun uitkeringspositie. Dat is tot op
zekere hoogte een abstract uitgangspunt: werknemers zullen zich vaak pas nadat ze door een bepaald
risico zijn getroffen realiseren wat de consequenties zijn van het aannemen van werk in een ander
land.
Paragraaf 1.2 Het territorialiteitsbeginsel
De noodzaak om afstemmingsregels te maken is voor een belangrijk deel te verklaren door het
gegeven dat staten vaak de neiging hebben hun verantwoordelijkheid op het terrein van de sociale
zekerheid in beginsel te beperken tot hun eigen grondgebied en/of onderdanen. De binding van het
socialezekerheidssysteem aan het grondgebied wordt wel het territorialiteitsbeginsel genoemd. Het
territorialiteitsbeginsel is geen juridisch beginsel, maar beschrijft het verschijnsel dat voor een
nationale socialezekerheidsregeling slechts feiten van belang zijn die zich binnen de eigen
staatsgrenzen voordoen of hebben voorgedaan. Als ieder land aan de hand van territoriale criteria de
werkingssfeer van het eigen socialezekerheidsstelsel zou mogen blijven afbakenen, dan zouden
problemen ontstaan voor het internationale vrij verkeer van werknemers.
Criteria in nationale wetgeving die dienen om het bereik van een nationaal socialezekerheidsstelsel
te bepalen worden grensnormen genoemd. Grensnormen bepalen tot welke personen en feiten een
nationaal rechtsstelsel zich uitstrekt. Kenmerk van grensnormen van het publiekrecht is dat ze
eenzijdig zijn. Dit betekent dat een staat niet kan bepalen dat een bepaalde persoon die niet binnen de
grensnormen valt van het eigen stelsel, wél onder een ander stelsel valt. Publiekrechtelijke
grensnormen verschillen hierin van privaatrechtelijke grensnormen; het is namelijk wel denkbaar dat
een Nederlandse rechter het Amerikaanse recht toepast op een koopovereenkomst, als blijkt dat
partijen voor dat recht gekozen hebben.
Het gevolg van het feit dat grensnormen in het socialezekerheidsrecht eenzijdig zijn, is dat staten niet
door middel van hun eigen nationale recht een bevredigende oplossing kunnen geven als er problemen
ontstaan op het terrein van de sociale zekerheid voor migrerende werknemers. Een werknemer kan
daardoor onder meerdere rechtsstelsels tegelijkertijd vallen; we noemen dit een positief wetsconflict.
Een negatief wetsconflict is aanwezig indien iemand onder geen enkel rechtsstelsel valt. Aangezien
een individuele staat deze problemen niet kan oplossen, is het de taak van een internationale
coördinatieregeling om regelingen te treffen. Het territorialiteitsbeginsel komt, zoals we hebben
gezien, tot uitdrukking in grensnormen. Ook in zaaknormen kan dit verschijnsel aangetroffen worden.
Zaaknormen betreffen de voorwaarden en bepalingen van een stelsel die bepalen welke feiten buiten
het eigen territorium meetellen. Zaaknormen komen overigens pas aan de orde, nadat door middel van
grensnormen vastgesteld is, dat een bepaald rechtsstelsel van toepassing is. Zaaknormen kunnen,
anders dan grensnormen, een tweezijdig karakter hebben, in die zin dat ze verwijzen naar feiten in het
buitenland.
,1.3 Wat is coördinatie?
Definitie: coördinatieregels zijn voorschriften die gericht zijn op de afstemming van
socialezekerheidsstelsels op elkaar en op andere internationale regelingen ter regulering van zaken
waaraan transnationale aspecten verbonden zijn, met het oog op de bescherming van de rechten van
personen die gebruik hebben gemaakt van het vrij verkeer. De definitie van de term coördinatie heeft
met name betekenis voor de afbakening van coördinatie ten opzichte van harmonisatie. Hier kan
echter al worden opgemerkt dat onder harmonisatie wordt verstaan: de som van de internationale
voorschriften die tot staten gericht zijn en die tot doel hebben of de verplichting inhouden dat deze
staten hun nationale recht in overeenstemming met deze voorschriften brengen.
Een belangrijk doel van coördinatieregels is dat ze het socialezekerheidsstelsel aanwijzen dat van
toepassing is. Ook moeten coördinatieregels ervoor zorgen dat perioden in het buitenland meetellen
om aan de voorwaarden voor een bepaalde uitkering te voldoen. Ondanks deze regels kan het toch nog
voorkomen dat een migrerende werknemer geen recht op uitkering blijkt te hebben in het land dat door
de coördinatieregels aangewezen is. Dit kan bijvoorbeeld omdat in dat land een bepaald risico niet
verzekerd is, terwijl dat in het land van herkomst wél het geval was. Aan artikel 48 VWEU ontleent
het Hof voorts dat coördinatie moet zijn gericht op de bevordering van het vrij verkeer van
werknemers. Deze doelstelling is een belangrijk uitgangspunt voor de interpretatie van coördinatie.
1.4 Wat is harmonisatie?
Onder harmonisatie wordt de som van de internationale voorschriften verstaan die tot staten gericht
zijn en die de bedoeling hebben of de verplichting inhouden dat deze staten hun nationale recht in
overeenstemming met deze voorschriften uitwerken.
De mate waarin deze voorschriften voor de staten tot wie ze gericht zijn verplichtingen kunnen
inhouden, kan per harmonisatie-instrument verschillen. In de typen harmonisatievoorschriften
kan met het oog hierop een volgende categorisering worden aangebracht:
1. voorschriften kunnen de vorm van doelstellingen (programma’s) hebben;
2. voorschriften kunnen voorzien in een standaardisatie van sociaalrechtelijke normen; hierbij
schrijven ze bepaalde normen of grenswaarden voor waar de nationale normen niet onder mogen
komen;
3. voorschriften kunnen door middel van kadervoorschriften de nationale rechtsstelsels op elkaar
afstemmen; zulke voorschriften hoeven verschillen tussen nationale stelsels niet uit te sluiten;
4. voorschriften kunnen de lidstaten tot uniforme bepalingen dwingen.
Vormen 2 en 3 kunnen aangeduid worden als minimumharmonisatie en vorm 4 als
standaardharmonisatie. Vorm 1 is zo weinig dwingend, dat noch minimum- noch
maximumharmonisatie aan de orde is. Minimumharmonisatie houdt in dat in de
nationale stelsels bepaalde eensluidende regels worden ingevoerd. Staten houden nog de mogelijkheid
nadere regels met betrekking tot die onderwerpen tot stand te brengen. Bij standaardharmonisatie
wordt het nationale recht van de staten uniform geregeld: ze mogen hier niet van afwijken. Bij de
vormen 2, 3 en 4 zijn staten verplicht om hun eigen regelingen aan te passen indien die niet
overeenkomen met de internationale voorschriften. In het socialezekerheidsrecht van de Europese
Unie is deze ingrijpende vorm van harmonisatie alleen toegepast op het terrein van gelijke
behandeling van mannen en vrouwen in de sociale zekerheid.
Harmonisatie kan betrekking hebben op verschillende onderdelen van de sociale zekerheid:
– ze kan leiden tot het vaststellen van minimumnormen;
– ze kan normen geven om bepaalde onderdelen op elkaar af te stemmen, zoals de gedekte risico’s,
dekking van verzekerden;
– ze kan inhouden dat een apart stelsel gecreëerd wordt waar betrokkenen zich bij kunnen aansluiten
en dat een gedeelte van de nationale regelingen vervangt.
Als een bepaald terrein geharmoniseerd wordt, dan kan dit ingrijpende gevolgen hebben voor andere
terreinen. Zo kan grotere uniformiteit van begrotingsregels van de lidstaten leiden tot grotere
, verschillen in de nationale socialezekerheidsstelsels, omdat de economieën van de lidstaten nu
eenmaal verschillen, evenals andere factoren, zoals de samenstelling van de bevolking.
Vandaar dat het onderscheid tussen absolute en relatieve harmonisatie van socialezekerheidsstelsels
belangrijk is. Bij absolute harmonisatie wordt een eenvormige regeling aan alle stelsels opgelegd. Bij
relatieve harmonisatie wordt ernaar gestreefd een regeling zo in te richten dat de interne verhouding
tussen de relevante factoren van dat stelsel dezelfde is als bij andere landen.
Het verschil tussen harmonisatie en coördinatie blijkt uit de directe gerichtheid van harmonisatie op
aanpassing van nationale voorschriften, terwijl coördinatie niet gericht is op het aanpassen van
nationale voorschriften, maar op het wegnemen van belemmeringen voor het vrij verkeer van
migranten.
Paragraaf 1.5 Taken van een coördinatieregeling
De doelstelling van coördinatie om socialezekerheidsrechten van migrerende werknemers te
beschermen houdt in dat in ieder geval de volgende onderwerpen geregeld moeten worden:
- bepaald moet worden welke socialezekerheidswetgeving van toepassing is (voorkomen van
wetsconflicten);
- discriminatie op basis van nationaliteit moet worden verboden;
- betaling van verworven rechten moet gewaarborgd worden;
- breuken in de loopbaan als gevolg van het grensoverschrijdend verkeer welke nadelig zijn
voor het ontstaan van het recht op uitkering en/of de berekening van de hoogte van de
uitkering moeten hersteld worden.
Paragraaf 1.5.1 Voorkomen van wetsconflicten
Als een werknemer in een andere staat gaat werken, moet duidelijk zijn welk socialezekerheidsstelsel
op hem van toepassing is. Coördinatieregels die de relevante wetgeving ter voorkoming van
wetsconflicten aanwijzen, worden aanwijsregels genoemd. Een eerste manier om dit te regelen is om
werkgevers en werknemers een keuzemogelijkheid te bieden met betrekking tot het stelsel dat van
toepassing is. Ook is denkbaar dat partijen het stelsel van een derde land aanwijzen. Zo’n
keuzevrijheid bestaat bijvoorbeeld bij privaatrechtelijke overeenkomsten. In een stelsel met
keuzevrijheid moet wel vastgelegd worden welk stelsel geldt als partijen geen keuze hebben gemaakt.
In een regeling voor de coördinatie van sociale zekerheid ligt keuzevrijheid voor werkgever en
werknemer minder voor de hand. Verantwoordelijk voor de kosten van het socialezekerheidsstelsel
waarbij men zich zou verzekeren is immers een derde partij, namelijk de overheid of het
uitkeringsfonds. Een tweede methode is dat partijen geen keuzevrijheid wordt gelaten, maar dat steeds
de meest gunstige oplossing wordt gekozen als er twee of meer landen zijn waar een werknemer heeft
gewerkt of gewoond. De derde methode is dat dwingend opgelegd wordt welk stelsel van toepassing
is. Deze methode ligt het meest voor de hand bij aanwijsregels op het terrein van de sociale zekerheid.
Ook de coördinatieverordening die geldt binnen de EU kent een dwingend stelsel van aanwijsregels.
Dit is in verschillende arresten van het Hof bevestigd, waaronder het Van Delf-arrest.
Paragraaf 1.5.2 Verbod van discriminatie
Fundamenteel voor elke coördinatieregeling is dat migranten werkzaam in een bepaald land op
dezelfde wijze behandeld worden als de nationale werknemers van dat land. Discriminatie kan worden
onderscheiden in directe en indirecte discriminatie. Met directe discriminatie wordt bedoeld dat
onderscheid gemaakt wordt op grond van een verboden criterium: nationaliteit. Van indirecte
discriminatie is sprake, als een bepaling weliswaar geen verboden criterium bevat, maar in haar
uitwerking wel leidt tot een nadelig effect voor bepaalde categorieën personen die met het verboden
criterium geïdentificeerd kunnen worden (zoals migrerende werknemers). Woonplaatseisen zijn een
bekend voorbeeld van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. Omdat het de voorkeur
verdient om dergelijke migratiebelemmerende eisen direct aan te pakken, en niet via de constructie
van indirecte discriminatie, geven coördinatieregelingen naast het discriminatieverbod ook specifieke
