Besturen in de rechtsstaat 2021-
2022
Hoorcollege 1. ‘Back to basics’: de rechtsstaat (week
36)
In dit college wordt de rechtsstaat conceptueel nog eens verkend en geproblematiseerd.
Wat is ook alweer een rechtsstaat en welke verschillende theorieën zijn er van
rechtsstatelijkheid? Hoe verhouden deze theorieën en concepten zich tot elkaar?
Literatuur:
Zouridis/Resonante rechtsstaat, hoofdstukken 1 en 3
European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Report on
the Rule of Law (Zie de link op Canvas.)
Zouridis – Hoofdstuk 1 – De rechtsstaat: bekt lekker, slecht begrepen
§1.1 Stresstests voor de rechtsstaat
o De rechtsstaat hoeft niet alleen in het geding te zijn wanneer de (grond)wet
onvoldoende tot zijn recht komt zoals in de VS op 6 januari 2021, maar ook als de
wet te veel tot zijn recht komt zoals bij de kinderopvangtoeslagaffaire.
o In het Pact voor de rechtsstaat wordt er weer gesproken over de Nederlandse
rechtsstaat, ditmaal in combinatie met het drugscircuit. De voorzitter van het
Strategisch beraad ondermijning spreekt over 'de instituties van de rechtsstaat in
enge zin’, namelijk politie, openbaar ministerie, rechtbanken en FIOD. Zij zijn belast
met ‘handhaving van de rechtsstaat’. Rechtsstaat lijkt hier te staan voor rechtsorde,
een set van regels over wat rechtmatig en onrechtmatig is.
o De rechtsstaat kan ook ingezet worden als een keihard politiek instrument. Hier is
sprake van in Europa. De rechtsstaattoets in de Europese meerjarenbegroting zou
ervoor zorgen dat lidstaten met rechtsstatelijke gebreken gekort kunnen worden op
Europese subsidies. Het ‘Rule of Law Report’ van de Europese Commissie is daarmee
geen neutraal onderzoek meer naar het meten van de stand van de rechtsstaat in
Europa, maar een politiek wapen voor de verdeling van Europees geld.
o Dikastocratie heerschappij van de rechter. Is er tegenwoordig sprake van een
rechtersstaat in plaats van rechtsstaat? Discussie is nog niet voorbij.
o De rechtsstaat is in gevaar wanneer de rechter wordt gepasseerd.
o Drie minimumeisen voor de rechtsstaat volgens de Nederlandse Orde van Advocaten
commissie:
1. De overheid houdt zich aan voor haar geldende regels en oefent haar macht
niet willekeurig uit;
2. Eerbiediging van fundamentele rechten en vrijheden;
3. Effectieve toegang tot de onafhankelijke en onpartijdige rechter.
o Met de rechtsstaat worden nogal uiteenlopende fenomenen bedoeld. Voor de een
staat de rechtsstaat voor het begrenzen van de macht van de president met wetten,
voor de ander staat de rechtsstaat voor het niet al te strikt hanteren van de wet en
voor een derde voor te veel ondermijnende criminaliteit. Het gebruik van het begrip
1
, rechtsstaat roept direct allerlei beelden op, maar zelden maken de sprekers duidelijk
welk beeld ze bedoelen en hoe zich dat verhoudt tot andere invullingen.
o Governance het is niet de overheid of het bestuur die de belangrijkste sturende
actor is in een samenleving, maar het zijn de netwerken waarvan de overheid soms
wel en soms zelfs geen deel uitmaakt.
o Verhoudingen tussen recht en bestuur:
PA Paradigma (Public Administration) het recht is leidend en het bestuur is
ervoor om het recht getrouw uit te voeren (de Belastingdienst die de
wetgeving over kinderopvangtoeslagen uitvoert).
NPM Paradigma (New Public Management) het recht is slechts een
instrument voor het bestuur om zo efficiënt mogelijk politieke doelen te
verwezenlijken.
PG Paradigma (Public Governance) het recht is de uitkomst van wat er in
het ‘governance’-netwerk gebeurt.
o Redenen waarom het in zwaar weer terecht komen van de rechtsstaat een
problematische situatie is:
Het is zinvol om de waarde van de rechtsstaat scherp te krijgen alvorens deze
bestuursvorm of ‘mode of government’ definitief te verbannen naar de
geschiedenisboekjes.
In het politiek en wetenschappelijk debat blijft vaak hangen wat eigenlijk
onder een rechtsstaat moet worden verstaan.
§1.2 Waarom de rechtsstaat in de bestuurswetenschap?
o Het concept ‘regulation’, in het Nederlands het beste te vertalen met sturing, heeft
een stroom interdisciplinair onderzoek opgeroepen (economisch, juridisch,
politicologisch en sociaal-psychologisch). Het concept is verbonden met de opkomst
van de ‘regulatory state’ als opvolger van de ‘administrative state’.
Administrative state vooral geassocieerd met grote uitvoerende
bureaucratieën.
Regulatory state de wendbare sturende staat die zich bezighoudt met de
inrichting en besturing van maatschappelijke domeinen.
o Verantwoording of ‘accountability’, is een belangrijk democratisch en rechtsstatelijk
principe en een groot thema in de bestuurswetenschappen. Voor verantwoording in
welke vorm dan ook (horizontaal, verticaal, gericht op leren of democratische
principes, al dan niet in combinatie met transparantie, ‘open government’ en
openbaarheid van bestuur) is de democratische rechtsstaat het decor waarin
verantwoording plaatsvindt en waarin verantwoording betekenis krijgt.
§1.3 Waarom een bestuurswetenschappelijk perspectief op de rechtsstaat?
o De rechtsstaat is te belangrijk om alleen aan juristen over te laten.
o In het algemeen biedt het bestuurswetenschappelijk perspectief op de rechtsstaat
inzicht in de mechanismen en ‘wetten’ (in de zin van wetmatigheden, zoals
natuurwetten) die verklaren waarom het er in de rechtsstaatpraktijk aan toegaat
zoals het eraan toegaat.
§1.4 De rechtsstaat?
o Geen eenvoudig concept.
o Een rechtsstaat is een staat die gebonden is aan het recht
Wie of wat is precies de staat?
Aan welk recht is de staat gebonden?
2
, Wat houdt gebonden eigenlijk in?
o Wat houdt de rechtsstaat in als ‘gebonden aan het recht’ een min of meer vrije keuze
van het bestuur wordt van wanneer het recht wel bindt en wanneer niet?
§1.5 Opzet van het boek
o Het gebruik van het prisma laat zien dat de rechtsstaat Nederland in een sluipende
institutionele crisis terecht is gekomen. Een vicieuze spiraal van toenemende
regelzucht waarbij de regels vooral gericht zijn op de uitoefening van
overheidsbevoegdheden, met als gevolg toenemende schaarste bij de uitvoering en
handhaving van deze regels en mede daardoor de situatie dat niet-naleving van de
regels loont. Dat leidt weer tot minder naleving, waardoor de regelzucht wordt
aangewakkerd om dit te compenseren enzovoort.
Zouridis – Hoofdstuk 3 – De rechtsstaat als idee
§3.1 Inleiding
o Respect voor de principes van de rechtsstaat is een onmisbare pijler onder de
Europese Unie.
o Zomer 2020 nieuw idee verdeling van Europees geld op basis van
rechtsstatelijkheid wordt er niet aan rechtsstatelijke eisen voldaan geen
Europees geld.
o Het begrip rechtsstaat komt niet voor in de (Grond)wet in formele zin.
o Nederlandse rechters gebruiken het begrip rechtsstaat zelden in uitspraken.
In de uitspraken waar het begrip wel werd gebruikt werd het in verband
gebracht met:
Rechtsbescherming, toegang tot een onafhankelijke rechter
Vrijheidsrechten (vrijheid van meningsuiting etc.), maar
tegelijkertijd ook de rechtsstaat als begrenzing voor
vrijheidsrechten (wettelijke beperkingen).
Rechtseenheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.
Heldere bevoegdhedenstructuren die ook worden gevolgd
danwel nageleefd.
Het principiële punt dat geen onschuldigen mogen worden
bestraft, ook als dit meebrengt dat schuldigen vrijuit gaan.
o In een onderzoeksrapport voor de Raad van State constateren Voermans en Gerards
(2011) dat de Raad van State in adviezen en uitspraken wel naar allerlei
rechtsstatelijke waarden en beginselen verwijst, maar deze zelden expliciet relateert
aan ‘noties van rechtsstaat of rule of law’. Zij wijten dit aan het feit dat het begrip
rechtsstaat een ‘juridisch polyvalent begrip’ is, omdat het niet positiefrechtelijk is
verankerd, omdat het begrip onderhevig is aan verandering in de tijd, maar ook aan
het open karakter van rechtsstatelijke beginselen en het effect van globalisering en
pluralisering van het recht.
o Rechtsstaat = legaliteit + rechtsgelijkheid + rechtszekerheid
§3.2 Een staat gebonden aan het recht
o Het VN-rechtsstaatbegrip de rechtsstaat is een bestuurlijk principe waarin
iedereen, inclusief de overheid, onderworpen is aan dezelfde regels die voor
iedereen op dezelfde manier worden toegepast. Deze regels zijn in overeenstemming
met internationaal erkende mensenrechten. Ook de waarborgen om de regels en de
rechten af te dwingen worden beschouwd als onderdeel van het rechtsstaatbegrip.
3
, o De rechtsstaat in het World Justice Project rechtsstatelijkheid wordt beschouwd
als een samenstel van vier principes die worden geacht universeel te zijn:
1. De overheid en de vertegenwoordigers ervan alsmede burgers en private
organisaties zijn ‘accountable under the law’.
2. De ‘laws’ zijn helder, kenbaar, stabiel en rechtvaardig, ze worden gelijk
toegepast en beschermen grondrechten inclusief de bescherming van mensen
en eigendom en een aantal andere ‘core human rights’.
3. Het proces waarlangs de ‘laws’ tot stand komen, worden uitgevoerd en
gehandhaafd is toegankelijk, eerlijk en efficiënt.
4. ‘Justice’ vindt plaats binnen redelijke termijn door deskundige, integere,
onafhankelijke en neutrale gezagsdragers die over voldoende capaciteit en
hulpbronnen beschikken en de gemeenschappen weerspiegelen waarin ze
rechtspreken.
Deze principes worden gemeten aan de hand van negen factoren ( blz. 85
boek)
o De rechtsstaat in de ‘good governance’ benadering het gaat om het vertrouwen
dat ‘agents’ (burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties) hebben in de
regels van het spel en zich daaraan houden. De regels moeten het eigendom
beschermen en het nakomen van contracten wordt geborgd door de rechtsstaat. De
persoonlijke veiligheid moet ook door de rechtsstaat worden gewaarborgd.
§3.3 De Europese rechtsstaat
o De rechtsstaat van de Raad van Europa de rechtsstaat wordt beschouwd als een
van de fundamenten van het bestuur. De Venice Commission heeft in het eerste
rapport over de rechtsstaat het concept ‘rule of law’ gelokaliseerd bij de Britse
rechtsgeleerde Dicey (1885). Naast en uiteindelijk ondergeschikt aan de
soevereiniteit van het parlement beschouwt Dicey de ‘rule of law’ als het
kernprincipe van het Brits constitutioneel bestel. Het kernprincipe houdt in dat het
recht om te beginnen zekerheid moet verschaffen en toekomstgericht moet zijn,
zeker als het gaat om het straffen van burgers. Voorts houdt het kernprincipe in dat
niemand boven de wet staat en dat dit principe niet zou moeten voortkomen uit een
geschreven constitutie maar uit het gemene recht. In tegenstelling tot het begrip
‘rule of law’ komt het rechtsstaatbegrip volgens de Venice Commission wel voort uit
geschreven constituties. De rechtsstaat is een reactie op en daarin tegengesteld aan
absolutistische staten met onbegrensde macht voor het bestuur.
Het enige gemeenschappelijke element in alle Europese tradities is de idee
dat rechtsstaat niet (alleen) verwijst naar een staat die recht schept en
gebruikt, maar (ook) naar een staat die onderworpen is aan het recht.
Venice Commission heeft zes elementen omschreven die noodzakelijk zijn om
van een rechtsstaat te kunnen spreken (blz. 90 boek)
o De rechtsstaat van de Europese Unie de Unie is gebouwd op de waarden van de
rechtsstaat en respect voor mensenrechten. Rechtsstatelijkheid komt neer op het
hebben van juridische basis voor bevoegdheidsuitoefening en het bij de uitoefening
van een bevoegdheid handelen binnen de grenzen van verdragen dan wel de in de
verdragen voorgeschreven procedures, voorwaarden en doelstellingen.
Rechtsstatelijk bestuur is dus bestuur op wettelijke grondslag maar gegrond in een
materieel idee van vrijheid en gelijkheid.
4
