Strategisch Partnerschap
Goodijk, R. (2017). Strategisch Partnerschap. Assen, Koninklijke Van Gorcum.
Hoofdstuk 1: Een nieuw perspectief op governance?
Sinds de jaren negentig is er een trend geweest van verregaande privatisering. Hierdoor namen ook
de complexiteit van het publieke domein en de regeldruk toe.
1.1: Weer op zoek naar vertrouwen
Door verregaande privatisering werden steeds meer publieke functies semiepubliek. Dit maakte ook
dat dergelijke functies vaak werden bestuurd vanuit een meer commerciële insteek. Dat pakte in de
praktijk niet altijd goed uit. Vaak wordt de oorzaak van ontstane problemen vervolgens gezocht in het
disfunctionelen van individuele bestuurders en niet bij mogelijke systeemfouten, rolonduidelijkheden of
cultuuraspecten. Het is de vraag of het vergroten van de controle tot beter bestuur gaat leiden.
Wellicht dat mee vertrouwen en werken vanuit de veronderstelling dat betrokken partijen hun
verantwoordelijkheid nemen zou mogelijk tot een betere governance kunnen leiden. Regeldruk van
buitenaf kan intern tot een afvinkcultuur leiden.
Martin Buber beschreef in zijn boek 'lch und Du' in 1923 de relatie tussen de Eeuwige die vragen
stelt, de mens en de mensen onderling. De directe relatie staat daarbij voor het gezamenlijke,
gedeelde verantwoordelijkheid en een constructief kritisch geluid. Er moet daarbij een goed evenwicht
zijn tussen wederzijdse afhankelijkheid en onafhankelijkheid. Daarbij is het van belang om te kijken
naar afstand en nabijheid.
1.2: Het belang van strategisch partnerschap
Bestuurders hebben toezichthouders nodig als sparringpartner. Een toezichthouder is meer dan
iemand die controleert of de bestuurder wel goed functioneert. De rol van toezichthouder is in de
afgelopen jaren ook mee verschoven naar een adviserende rol. Er is veel geschreven over de
verschillende rollen binnen een board (bestuur en intern toezicht) zoals:
Decision making
Decision control;
Performance;
Conformance.
Er kan in de relatie tussen bestuur en toezicht onderscheid worden gemaakt tussen:
Het one-tier-model: In dit model is er een nauwe betrokkenheid van de toezichthouders bij het
bestuur wat het risico met zich meebrengt dat de toezichthouders niet voldoende
onafhankelijk zijn;
Het two-tier-model: In dit model staan de toezichthouders mee op afstand wat het risico met
zich meebrengt dat ze minder goed geïnformeerd zijn.
In de ideale situatie is er sprake van een one-and-a-half tier board. Voor een goed functionerende
governance is leiderschap dat waarde-gedreven is en gericht op waardecreatie van belang.
Volgens van Derkse zijn een aantal aspecten in de goede verhouding van het intern toezicht en het
bestuur van belang te weten:
Goed luisteren voor goede signalering;
Betrokkenheid tonen en het gesprek aangaan om erachter te komen wat er leeft;
Een correct probleemanalyse kunnen maken;
Op de juiste manier interveniëren/handelen.
1.3: Toegevoegde waarde leveren
Geen punten voor de samenvatting.
Hoofdstuk 3: De ontwikkeling van governance in de (semi)publieke sector
3.1: Ontwikkelingen en discussies
Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw heeft de governance in de semipublieke sector een aantal
ontwikkelingen doorgemaakt zoals:
Gebrek aan aandacht voor bestuurlijk vermogen, inrichting van governance en publiek belang;
, Governance werd te snel overgenomen vanuit de publieke sector zonder aandacht te hebben
voor het publieke karakter;
Bestuur en interne toezicht waren niet goed in staat om met risico’s en de complexiteit van de
publieke sector om te gaan;
Zoekend naar nieuwe concepten van binnenuit en vertrouwensherstel in het publieke domein
(vanaf 2015).
Er zijn in de afgelopen jaren steeds meer governance-codes geformuleerd om te benadrukken wat er
van maatschappelijke organisaties kan worden verwacht, maar veel is nog onduidelijk. Een aantal
relevant ontwikkelingen en verwachtingen ten aanzien van organisaties in het semipublieke domein
zijn:
Organisaties zijn op afstand van de overheid komen te staan, maar hier vind steeds meer een
omgekeerde beweging in plaats;
Er is steeds meer scheiding tussen bestuur en intern toezicht met enige ruimte voor maatwerk
ten aanzien van een bepaald bestuursmodel;
Governance-codes gaven vooral op technisch niveau meer duidelijkheid over de relatie tussen
bestuur en toezicht. De laatste tijd is er meer aandacht voor cultuur;
Duidelijkheid over de rol van de Raad van Toezicht (RvT) ontbreekt nog in belangrijke mate.
Tot voor kort was het toezichthoudende orgaan niet in het Burgerlijk Wetboek (BW) verankerd
waardoor de eigen statuten en reglementen bepalend waren;
Zolang de interne governance nog te weinig oog heel voor het publieke belang, zal de
discussie over het belang van extern toezicht nadrukkelijk onderwerp van gesprek blijven;
Er zal meer nadruk worden gelegd op de professionalisering van de governance ten aanzien
van bestuur en toezicht om van een afvinkcultuur naar een cultuur van inhoudelijke
waardecreatie te bewegen;
In het governance-debat gaat het niet meer over de vraagprijs stakeholders betrokken moeten
worden, maar op welke manier;
De roep om structurele oplossingen voor de verantwoording binnen de semi-publieke sector
blijft groot.
In de laatste jaren wordt meer expliciet gemaakt op welke punten de Raad van Commissarissen (RvC)
bij de structuurvennootschap afwijkt van de RvT namelijk:
Van een RvT bij een semipublieke organisatie wordt meer dan bij een RvC van een
structuurvennootschap verwacht dat er gekeken wordt naar het publieke belang;
Een RvT in het semipublieke domein moet doorgaans meer rekening houden met de publieke
opinie en verantwoording afleggen ten aanzien van de belangen van betrokkenen;
De vorm van verantwoording van het RvT is vaak onduidelijk. Ook is het vaak onduidelijk wie
bevoegd is om te handelen als er iets misgaat.
De ontwikkeling van governance-codes begon in de private sector met de Code Tabaksblad als
leidende code. Nederland werden er o9 steeds meer codes voor de semipublieke sector ontwikkeld.
Naar verloop van t8d komt er ook meer aandacht voor de public governance. Dit gaat gepaard met
vragen als:
Via welke rechtsvorm wordt de organisatie ingericht (publieke rechtspersoon, private
rechtspersoon, zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), gemeenschappelijke regelingen tussen
decentrale overheden, een stichtingsmodel of een overheids-NV?
Welke vormen van controle zijn mogelijk van dichtbij en veraf?
Hoe wordt de interactie tussen de beleidsmakers (principale) en de uitvoerders (agenten)
vormgegeven?
Welke stakeholderrelaties zijn van belang?
Hoe en aan wie wordt er door de publieke organisaties verantwoording afgelegd?
Doordat overheidsbedrijven marktgerichter te werk moeten gaat, ontstaat er veel rolonduidelijkheid.
Welke ondernemersvrijheid hebben organisatie die een publieke functie vervullen? Vanaf 2009 is er
de Code Goed Openbaar Bestuur. Deze code geldt specifiek voor de publieke sector. De code kent
ten opzichte van de semipublieke en private sector specifieke accenten zoals het dienen van het
publieke belang en behoorlijk contact met burgers. De code bevat nagenoeg geen afdwingbare
normen, omdat dit al is vastgelegd in wetgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Wel worden de waarden die daaraan ten grondslag liggen in de code geëxpliciteerd. Voor publieke
dienstverleners zoals ZBO’s (COA, IND, DUO e.d.) bestaat een specifieke code te weten de code
,Goed Bestuur Publieke Dienstverleners. In deze code wordt meer aandacht besteed aan tegenkracht,
horizontale verantwoording en de dialoog met stakeholders.
Algemene beginselen van de Code Goed Openbaar Bestuur zijn:
Openheid en integriteit;
Participatie;
Behoorlijke contacten met burgers;
Doelgerichtheid en doelmatigheid;
Legitimiteit;
Lerend en zelfreinigend vermogen;
Verantwoording.
Toch bestaat de vraag of het de Code Goed Openbaar Bestuur voldoende houvast biedt voor zaken
als de aansturing van netwerkverbanden, het voorkomen van de schijn van belangenverstrengeling en
de samenhang van bestuur op centraal en decentraal niveau. Governance-problemen treden op
wanneer:
De overheid bepaalde taken op afstand laat uitvoeren zoals in een baten-/lastendienst, een
ZBO, een private partij of een publiek-privaat samenwerkingsverband (PPS-construct);
Overheidsactiviteiten binnen een ondernemend construct (zoals sociale
werkvoorzieningsbedrijven) worden ondergebracht op gemeentelijke niveau;
Door provincies taken worden afgestoten of uitbesteed;
Bij herinrichting van de veiligheidsregio's;
Er een samenvoeging van gemeenten een een centrale organisatie van overheidstaken
plaatsvindt;
Gemeenten gebruik maken van gemeenschappelijke regelingen voor het uitvoeren van
overheidstaken.
3.2: Veranderende rol van intern toezicht
De technische naleving van de governance-codes voor private en semi-publieke organisaties wordt
steeds beter nageleefd. Op het gebied van de informatievoorziening richting het intern toezicht, de
onafhankelijkheid, de zelfstandige positie van de RvT, omgang met stakeholders, zelfreflectie en
verantwoording zijn er nog punten voor verbetering. Verbeteringen zouden ook zichtbaar moeten zijn
in het gedrag en niet enkel in de technische naleving. Zaken die opvallen zijn:
Intern toezicht functioneert op te grote afstand van de bedrijfsprocessen;
Er is te weinig aandacht voor de interne besturing en zaken als risicomanagement;
Signalen van interne en externe stakeholders worden nog onvoldoende opgepakt;
Er wordt niet snel genoeg geacteerd ten aanzien van sluipende verslechteringsprocessen;
De afstemming tussen interne en extern toezicht kan beter;
Niet goed omgaan met externe accountants en de pers.
Voor de ontwikkeling van het intern toezicht zijn stappen nodig zoals:
Stel een toezichtvisie op waarin wordt beschreven wat de toegevoegde waarde is van
toezicht;
Beter invulling geven aan het debat met de bestuurder op het gebied van intern toezicht,
relevante stakeholders, betrokkenheid bij de boards en netwerkondersteuning;
Mogelijkheden voor het creëren van integraal toezicht waarbij wordt gekeken naar
strategische ontwikkelingen, de maatschappelijke opdracht en de interne besturing;
Als intern toezicht zichtbaar en aanspreekbaar zijn.
3.3: Wat hebben we inmiddels geleerd?
Als er zaken fout gaan, wordt er vaak een schuldige gezocht, terwijl in de praktijk het falen vaak toe te
schrijven is aan een combinatie van factoren. Hierbij valt te denken aan de beperkte taakopvatting van
toezichthouders, informatie-ongelijkheid tussen het bestuur de RvT, te weinig checks and balances en
een verantwoordingsvacuüm. Deze punten hoeven ook bij een dominant bestuur in principe niet tot
problemen te leiden als er sprake is van een goed evenwicht ten aanzien van bedoeling,
wederkerigheid, kritische tegenspraak en aanspreekbaarheid.
Verbeteringen van de afgelopen jaren zijn:
De invloed van het old boys network neemt af en er is meer ruimte voor mensen met een
andere achtergrond of jongere mensen. Ook het probleem van director's interlocking (leden
, van een corporate board die in de raden van meerdere bedrijven zitten) neemt steeds meer
af;
Er is meer aandacht voor het Rijnlandse principe van aandacht voor de belangen van alle
stakeholders;
Er is bij bestuur en toezicht meer aandacht voor de kernfuncties en de interne besturing van
de organisatie;
Het interne toezicht is in veel sectoren geprofessionaliseerd;
Er is meer aandacht voor de eigen verantwoordelijkheid en het afleggen van verantwoording.
Er is met het oog op governance veel aandacht voor het functioneren van het bestuur en het toezicht.
De oplossing voor slechte functionerende organisaties wordt doorgaans niet gezocht in de structuur
van de organisatie. Daarbij is het wel goed voor semipublieke organisaties om na te denken over de
maatschappelijke rol als organisatie tussen de overheid en de markt in. In de relatie tussen bestuur en
intern toezicht kunnen de volgende teveel- en teweinig-punten worden aangedragen:
te veel te weinig
op afstand van elkaar inhoudelijke discussie
sturing top-down gericht op verbinding met de organisatie
beheersingsgedrag aandacht voor risico's
megaand gedrag leveren van tegenspraak (kritische tegenover
zijn)
sturen op rendement sturen op legitimiteit
opzoeken van grenzen moreel besef
functioneren als gesloten circuit aanspreekcultuur
3.4: Belangrijke leerpunten
3.4.1: Te ver af van waar het werkelijk om gaat
In semipublieke sector kwam in de praktijk het handelen binnen de sector te ver af te staan van:
De kerntaak van de onderneming;
Het functioneren van de organisatie intern;
Het belang van stakeholders.
Door een te grote afstand van het daadwerkelijke werk dat moest worden gedaan ontstond er in veel
organisaties binnen het semi-publieke domein een kloof tussen de top en de werkvloer. Door een te
grote afstand van het daadwerkelijke werk dat moest worden gedaan ontstond er in veel organisaties
binnen het semi-publieke domein een kloof tussen de top en de werkvloer. Ook de rol van het toezicht
is door de toegenomen complexiteit van organisaties belangrijker geworden. Het is niet een functie die
je er even bij doet. Een te beperkte taakopvatting van toezichthouders is een van de oorzaken van
falend toezicht.
3.4.2: Een te grote drang tot controle van bovenaf
Een andere oorzaak voor tegenvallende prestaties van een organisatie is een te sterke top-
downaansturing op targets, procedures, formats en een te strakke toepassing van risicobeheersing.
Het kan in de praktijk leiden tot selectieve informatieverstrekking en een grote administratieve last die
in de praktijk vaak tot schijnzekerheid leidt.
Mythes die wellicht moeten worden ontkracht zijn:
De mythe dat totale bestuurbaarheid45 van grote, complexe en professionele organisaties
'van bovenaf';
De mythe van de totale beheersbaarheid;
De mythe dat harde informatie leidt tot een soort 'zeker weten'.
Om kwaliteit te kunnen leveren als organisatie is evenwicht tussen centrale sturing en autonomie van
de onderdelen noodzakelijk. Er kan op centraal niveau een sterke hang zijn naar control om een soort
'zeker weten' te bewerkstelligen dat alles goed loopt. In een deugdelijke governance is het echter van
belang om ook te kunnen varen op de expertise van professionals.
Aspecten die meer aandacht verdienen in een goede governance zijn:
- Ruimte en vertrouwen geven aan professionals tenzij er aanleiding is om dit niet te doen;
, - Bespreekbaar maken van zorgen en twijfels;
- Openstaan voor de lessen van anderen en van onderop;
- Niet alleen sturen op harde data, maar ook op de soft en early warnings;
3.4.3: Te weinig inhoudelijk debat
Het gesprek tussen intern toezicht en bestuur heeft nog te veel de vorm van een vraag-
antwoordgesprek om aan de verplichtingen te voldoen. Het wordt te weinig op inhoud gevoerd. Dit
heeft te maken met:
- Bestuurders die te veel het idee hebben dat zij verantwoordelijk zijn en de interne
toezichthouder die vooral niet op de stoel van de bestuurder wil gaan zitten;
- Overvolle agenda's die ertoe leiden dat er veel gesproken wordt over formele afwikkelpunten
en er te weinig prioriteit wordt gegeven aan strategische onderwerpen, twijfels en
achtergronden;
- Informatie-asymmetrie doordat toezichthouders zich vooral laten informeren door de
bestuurder;
- Onvoldoende inhoudelijk voorbereiding door gebrek aan het vroegtijdig uitwisselen van
informatie, gerichte agendasturing en goede eigen inhoudelijke voorbereiding;
- Het voortdurend vragen stellen wat in de praktijk vaak niet enthousiasmerend werkt, maar
vooral irritatie oproept en weinig waarde toevoegt;
- Een afwachtende houding bij toezichthouders die mede wordt veroorzaakt door gebrek aan
tijd, een efficiënte werkwijze en een tijdelijk toetsingskader;
- Een afvinkcultuur in plaats van het gesprek over de zaken die echt belangrijk zijn.
Wat kan helpen om tot een meer inhoudelijk debat te komen is om dit te doen aan de hand van
speerpunten. Ook helpt het besef dat de bestuurder niet alle informatie altijd kan leveren. Tevens is
het goed dat de bestuurder ook zijn zorgen deelt en niet alleen de gevraagde informatie.
3.4.4: Onvoldoende inzet op verbindingen
Ook is geconstateerd dat er te weinig interne en externe verbinding is met stakeholders. Er wordt te
weinig invulling gegeven aan de helpende verbindingen. Dit heeft tot gevolg dat:
- De governance van het gesprek tussen bestuur en toezicht is voor actoren daarbuiten vaak
een gesloten systeem/black box;
- Er is te weinig aandacht voor de verbinding tussen en binnen de boards;
- De verbinding met het bestuur of het intern toezicht en de interne besturing van de organisatie
ontbreekt vaak;
- Het interne toezicht zou meer de institutionele netwerkrol moeten vervullen in de zin dat ze
zichtbaar en aanspreekbaar zijn;
- Er bestaat nog grote terughoudendheid bij het intern toezicht ten aanzien van de intensieve
relatie met stakeholders om te zorgen dat dit toezicht beter kan functioneren als inhoudelijke
gesprekspartner van het bestuur.
3.4.5: Naast samenspel ook tegenspel nodig
Er zijn ook verbeteringen te bereiken op het gebied van de checks and balances op de volgende
punten:
- Een te grote afhankelijkheid van informatie gaat doorgaans ten koste van de
toezichtdynamica;
- Een te grote loyaliteit richting het bestuur een 'meeliftend gedrag' in tijden van succes kan
leiden tot een situatie waarin er geen sprake meer is van nuttige tegenspraak;
- Ook binnen de RvT kan een te grote eensgezindheid ontstaan, waardoor groupthink en
tunnelvisie ontstaan;
- Er wordt te weinig gebruik gemaakt van checks and balances zoals 'driehoeken'. Denk hierbij
aan de driehoek bestuur, intern toezicht en de controller, de medezeggenschap, of het
benutten van een externe accountant;
- Toezichthouders zijn vaak niet goed getraind om in te grijpen in sluipende processen;
- Er is onvoldoende weinig aandacht voor evenwichtig ondernemingsbestuur. Zaken waar over
nagedacht zou moeten worden zijn zaken als een- of meerhoofdig bestuur of de verdeling van
bevoegdheden.
