Thema 1 Bestuursrecht: het systeem en de actoren (Studentversie)
Literatuur en jurisprudentie
Leerstof:
Bestuursrecht 1
- Hoofdstuk 1
- Hoofdstuk 2
- M.C. Burkens e.a., Beginselen van de democratische rechtstaat, 2017, p.
163-171 (Het stelsel van rechtsbescherming volgens de Awb), beschikbaar
via Blackboard
Kennisclips:
- Structuur van het proces
- Jurisprudentie analyseren
- Kennisclips over de stof van thema 1
Jurisprudentie:
- ABRvS 1 oktober 2008, Jurisprudentie-bundel SBR, Ars Aequi 2019
(Stichting Openbare Ruimte)
- ABRvS 19 december 2014, AB 2015/73, m.nt. H.D. Tolsma Reader
Bestuursrecht (MOB)
- ABRvS 26 januari 2011, AB 2011/98, m.nt. De Graaf en Marseille Reader
Bestuursrecht (Belangenvereniging Indische Buurt)
- ABRvS 17 september 2014, Jurisprudentie-bundel SBR, Ars Aequi 2019
(Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schiphol)
- ABRvS 23 augustus 2017, Jurisprudentie-bundel SBR, Ars Aequi 2019
(Mestbassin Mechelen)
- ABRvS 20 juni 2018, Jurisprudentie-bundel SBR, Ars Aequi 2019,
(Minicamping de Heksenketel)
- CRvB 5 maart 2019, Jurisprudentie-bundel SBR, Ars Aequi 2019
(Intrekking Pgb)
Introductie
Waar gaat het bestuursrecht over? Een aanzet tot de beantwoording van deze vraag wordt in
dit eerste thema gegeven. We staan stil bij de kenmerken en grondslagen van het vakgebied
en de hoofdrolspelers daarin.
Het bestuursrecht regelt – kort gezegd – de taken en bevoegdheden van het openbaar bestuur
en de verhouding van de burger tot het bestuur. Het bevoegd gezag mag slechts optreden voor
zover daarvoor een expliciete wettelijke grondslag bestaat (legaliteitsbeginsel). Verder is een
van de belangrijkste kenmerken, waarin het staats- en bestuursrecht zich onderscheidt van
vakgebieden als het privaatrecht en het strafrecht, de zogenoemde ‘gelede normstelling’: het
fenomeen dat de normstelling plaatsvindt via een getrapt opgebouwde keten van
overheidsbesluiten. Deze gelede normstelling vormt de rode draad in het vakgebied. Om de
rechtspositie van een burger te kunnen bepalen, moet het hele bouwwerk van
overheidsbeslissingen dat op een situatie van toepassing is, worden onderzocht. Soms is dat
eenvoudig, soms complex.
1
,Als de contouren en de globale inhoud van het vakgebied bekend zijn, richten we de aandacht
op de actoren in het bestuursrecht. Daarbij kijken we naar de personen en instanties die drager
zijn van bevoegdheden, rechten of verplichtingen. Eerst wordt aandacht geschonken aan de
personen en instanties die deel uitmaken van de overheid. Wil men het handelen van deze
actoren van de overheid reguleren en normeren, dan is het noodzakelijk deze juridisch nader
te omschrijven. Door de wetgever is hiervoor het begrip ‘bestuursorgaan’ geïntroduceerd. In
deze week wordt besproken wat dit begrip betekent en welke overheidsorganen op welke
manier onder dit begrip vallen. Daarbij zal duidelijk worden dat bewust niet alle onderdelen
van de overheid vallen onder dit ‘bestuursorgaanbegrip’. Ook zal blijken dat instanties of
personen die op het eerste gezicht geen overheidsorganen lijken, met een goede reden –
namelijk het bieden van laagdrempelige bestuursrechtelijke rechtsbescherming – soms toch
als bestuursorganen worden aangemerkt.
Nadat de overheidsorganisatie is geschetst, wordt de positie van de burger ten opzichte van de
overheid behandeld. Burgers kunnen op allerlei manieren met de overheid in aanraking
komen. Onder meer door verzoeken te doen (om subsidie, een uitkering, een vergunning etc.),
maar ook doordat zij ongevraagd worden geconfronteerd met overheidsbeslissingen
(belastingen, verkeersbesluiten, noodmaatregelen i.v.m. COVID-19 etc.). Burgers zullen het
daar lang niet altijd mee eens zijn; zij kunnen zich zelfs tegen beslissingen van de overheid
willen verzetten. Het bestuursrecht biedt daartoe een bijzondere vorm van rechtsbescherming,
namelijk de mogelijkheid om beroep in te stellen bij de bestuursrechter. Hierbij moet wel
worden bedacht dat niet steeds elke burger belang heeft bij elke handeling van de overheid.
Om overbelasting van het overheidsapparaat en de bestuursrechter te voorkomen, heeft de
wetgever de mogelijkheden tot gebruik van rechtsbeschermingsprocedures beperkt tot
‘belanghebbenden’. In de Awb is dit begrip gedefinieerd; in de jurisprudentie is daar nadere
invulling aan gegeven.
Leerdoelen
Na bestudering van de voorgeschreven literatuur en jurisprudentie en het voorbereiden en
actief bijwonen van de onderwijsbijeenkomsten kunt u in ieder geval:
- De fundamentele kenmerken en uitgangspunten van het bestuursrecht benoemen en
uitleggen;
- De verhouding tussen algemeen en bijzonder bestuursrecht uitleggen;
- De doelstellingen, opbouw en positie van de Awb in het bestuursrecht toelichten,
alsmede de verhouding tussen de Awb en andere geschreven en ongeschreven
regelgeving uitleggen;
- Uitleggen waarom in het bestuursrecht gebruik wordt gemaakt van de kernbegrippen
‘bestuursorgaan’ en ‘belanghebbende’ en wat deze begrippen inhouden;
- Het onderscheid toelichten tussen de verschillende typen bestuursorganen (a- en b-
organen) en typen belanghebbenden (normadressaat en derde-belanghebbenden, zijnde
natuurlijke personen, rechtspersonen of bestuursorganen), en deze herkennen in een
casus of praktijksituatie;
- Onderbouwen of in een concreet geval sprake is van een bestuursorgaan en/of van een
belanghebbende; en
- De bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsprocedure op hoofdlijnen beschrijven en
deze kennis toepassen in een casus of praktijksituatie.
Opdrachten thema 1
2
,NB: het docententeam raadt u aan om, voordat u begint aan de werkgroepopdrachten van
thema 1, eerst de zelfstudieopdrachten te maken en uw antwoorden te vergelijken met de
standaardantwoorden.
Werkgroepopdracht 1
a. In het dagelijks taalgebruik verwijzen veel mensen, als zij spreken over de overheid
naar ‘de Staat’, de provincie X’ of ‘de gemeente Y’. Licht toe waarom het vanuit
juridisch perspectief van groot belang is deze termen strikt te scheiden van het
bestuursorgaan-begrip.
Alleen ‘bestuursorganen’ kunnen besluiten nemen. Dat zie je ook in de definitie
van het besluitbegrip (art. 1:3 Awb). Onderscheid in A en B- organen. A-organen
zijn organen van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
Een voorbeeld daarvan zijn de organen van de gemeente; de gemeenteraad, het
college van B&W en ook de burgemeester. Die hebben op basis van de
gemeentewet bepaalde taken gekregen en die kunnen dus worden aangemerkt
als een orgaan van die rechtspersoon (gemeente) met bepaalde wettelijke taken.
B-organen zijn andere personen of colleges met enig openbaar gezag bekleed.
Het is daarbij wel van belang dat dat openbaar gezag volgt uit een wettelijke basis
(legalteitsvereiste). Een hele strikte toepassing van het bestuursorgaan-begrip
leidt ertoe dat bepaalde organen van de staat ook binnen dat begrip vallen. Dit
vond de wetgever toch niet helemaal de bedoeling. Daarom is in artikel 1:1 lid 2
Awb opgenomen dat een aantal organen die strikt genomen wel binnen die
definitie vallen hier toch niet onder vallen. Het gaat dan vooral om de
wetgevende macht, de nationale ombudsman, de kamers van de Staten-Generaal.
Die zijn uitgezonderd van het bestuursorgaan-begrip. Beslissingen die zij nemen
worden dan ook niet gezien als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb, en dat
daartegen dus ook geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. Maar
er zijn uitzonderingen: Zie ABRvS Stichting bevordering leefkwaliteit Schiphol;
financiele criterium en inhoudelijke criterium.
Bestuursorgaan is degene die iets doet binnen het lichaam. Je zegt dus dat het
orgaan iemand is die iets doet en niet het gehele lichaam. De provincie is een
bestuursorgaan, de Staat en de gemeente zijn lichamen.
b. Geef van onderstaande personen/instanties gemotiveerd aan of zij bestuursorgaan zijn
in de zin van art. 1:1 Awb. Geef tevens aan of het een a-orgaan of een b-orgaan
betreft.
Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht, die een ontheffing
verleent voor het afschieten van ganzen.
Krachtens art. 1:1 Awb wordt onder een bestuursorgaan verstaan: a. een orgaan van
een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of
college, met enige openbaar gezag bekleed, de zogenaamde A en B organen.
3
, Het college van Gedupeerde Staten is een bestuursorgaan in de zin van art. 1 lid 1
Awb. De criteria voor een a-orgaan is dat het een orgaan moet zijn van een
publiekrechtelijk rechtspersoon. Is het een publiekrechtelijk rechtspersoon?
Hiervoor moeten we kijken naar het burgerlijk wetboek, in art. 2:1 BW krijgt de
provincie publiekrechtelijke rechtspersoonlijkheid. Is het ook een orgaan? Daarvoor
kijken naar de Provinciewet. In art. 6 Provinciewet staat welke instanties organen zijn.
De GS staat hierin, wat betekent dat GS een bestuursorgaan is. En specifiek een A-
orgaan; organen van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
+ Zie ook art. 34 Provinciewet.
+ niet in de uitzonderingen van art. 2:1 lid 2 Awb
Het bestuur van de Dienst voor het kadaster en de openbare registers, gelet op de
Organisatiewet Kadaster?
1. Sprake van een A-Orgaan?
De criteria voor een a-orgaan is dat het een orgaan moet zijn van een publiekrechtelijk
rechtspersoon. Rechtspersoon ingesteld krachtens publiekrecht? Hiervoor moeten we
kijken naar het burgerlijk wetboek, in art. 2:1 BW lid 1. Hieronder vallen; de Staat, de
provincies, de gemeenten, de waterschappen. Lid 2 houdt de mogelijkheid open dat in
een andere wet rechtspersoonlijkheid is toegewezen aan een openbaar lichaam (zgn
instellingswet). Zie bv. Politiewet 2012 art. 26.
De instantie is ook een orgaan, omdat deze wordt genoemd in art. 3 Organisatiewet
Kadaster.
Conclusie: ja een bestuursorgaan, A-orgaan.
+ Art. 2 Organisatiewet kadaster: De Dienst is een krachtens publiekrecht ingesteld
rechtspersoon/bevat rechtspersoonlijkheid.
+ Art. 7 Organisatiewet kadaster: Het bestuur is belast met het besturen van de Dienst,
dus ook een orgaan.
+ Uitzonderingen art. 1:1 lid 2 Awb; n.v.t.
De Nederlandsche Bank, gelet op de bepalingen in de Bankwet 1998?
1. Sprake van een A-orgaan?
Gaat het hier om een rechtspersoon krachtens publiekrecht? Geen sprake van de
‘standaardgevallen’ uit art. 2:1 lid 1 BW (staat, gemeente, provincies, waterschappen). Gaat
het hier om een ‘bijzonder’ zoals bedoeld in art. 2:1 lid 2 BW? Gaat om de Bankwet 1998.
Geen rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld, zie art. 1a Bankwet; Een N.V.. is geen
publiekrechtelijk rechtsfiguur, maar krachtens privaatrecht. Maar er is wel sprake van
openbaar gezag, zie bijv. art. 2 lid1 Bankwet; ter uitvoering van het Verdrag heeft de Bank als
doelstellling het handhaven van prijstabilitieit. Een ander college met openbaar gezag is dus
een B-orgaan.
Conclusie: Ja DNB is een bestuursorgaan, een b-orgaan.
Kennisclip bekijken!
4
