Stoker (2006) Public Value Management: A new narrative for
networked governance?
Het doel van dit artikel is om de aard van de meest geschikte managementstijl voor network
governance te verduidelijken. Public value management baseert praktijken op systemen van dialoog
en uitwisseling die genetwerkt bestuur kenmerken. De sterkte van public value management is om
een motiverende kracht te zijn die niet alleen op regels en prikkels functioneert. Mensen worden
gemotiveerd door hun betrokkenheid bij netwerken en partnerships; hun relaties met anderen
gevormd in een context van wederzijds respect en gedeeld leren. Het opbouwen van succesvolle
relaties is de sleutel tot netwerkbeheer en de kerndoelstelling van het management dat nodig is om
dit te ondersteunen.
Er is sprake van steeds meer netwerken en bottom-up besluitvorming. Networked governance is
collectieve besluitvorming, waarbij er veel deelnemers zijn die als legitiem worden gezien. Er moet
een nieuwe manier worden gevonden om samen te werken, omdat de onderlinge afhankelijkheid
toeneemt. Publieke managers moeten meer vertrouwen op interpersoonlijke en interorganisationele
processen in plaats van alleen op autoriteit. Dit artikel betoogt dat ze meer nodig hebben, namelijk
een nieuw kader/paradigma: public value management paradigma.
Public value management paradigma
Dit is een framework waarbinnen de management uitdaging die networked governance biedt te
begrijpen. Het hoofddoel van dit paradigma is het bereiken van publieke waarde.
➔ Publieke waarde is meer dan een optelsom van individuele voorkeuren. Wat wordt gezien
als publieke waarde, wordt bepaald door beraadslaging tussen gekozen en aangestelde
ambtenaren en stakeholders.
➔ Het bereiken van publieke waarde hangt af van de acties die reflexief worden gekozen uit een
reeks van interventies opties, die afhankelijk zijn van het bouwen en behouden van
netwerken van voorzieningen.
➔ Netwerken van beraadslaging en levering zijn centrale kenmerken van deze governance
benadering.
➔ Het begrijpen van het publieke belang, de aard van public service ethos, de rol van managers
en de bijdrage aan democratische processen staat in contrast met de traditionele public
administration en NPM.
Normatieve implicaties van public value management
Om een paradigma te vormen, moet het antwoord kunnen geven op vragen over de voorziening van
publieke diensten, zoals; Hoe wordt efficiëntie bereikt? Hoe wordt accountability behouden? Hoe
worden equity issues aangepakt? Dit om zo het ‘publicity principle’ te bereiken; het moet mogelijk
zijn om dit paradigma in een discussie te kunnen verdedigen met redelijke argumenten over de
geschiktheid en deugden van het paradigma.
Traditional public administration, NPM en public value management
● NPM kwam na traditioneel public management om inefficiëntie van traditional public
administration op te lossen, en public value management is om het nauwe utilitaire karakter
van NPM uit te breiden.
● Maar: in Westerse democratieën zie je ook nog veel elementen van traditionele public
administration, dus het is geen precieze, coherente overgang. Nieuwe manieren van werken
bestaan naast de traditionele public administration en NPM.
● De paradigma’s hebben alle drie een verschillend begrip van de menselijke aard en van
waarden die zij aan bepaalde uitkomsten verbinden. Zij variëren in de nadruk die zij
leggen op de - vaak concurrerende waarden - van efficiëntie, accountability en equity.
, Beyond traditional Public Administration and New Public Management:
Searching for Public Value
Paradigms of management
Traditional Public Administration New Public Management Public Value Management
Kerndoelen Politieke input; diensten Managing input en output voor Het overkoepelende doel is
gemonitord door bureaucratisch de economie en responsiviteit het bereiken van publieke
overzicht. aan klanten. waarde die groter effectiviteit
heeft in het tackelen van
problemen waar het volk het
meest om geeft: gaat van
diensten leveren tot
onderhouden van systeem.
Rol van managers Zorgen dat regels en geschikte Helpen definiëren en voldoen Een actieve rol spelen in
procedures worden gevolgd. aan prestatiedoelen. sturende netwerken van
beraadslaging en levering en
de algehele capaciteit van het
systeem behouden.
Definitie van Door politici of experts; weinig in Aggregatie van individuele Individuele en publieke
public interest de weg van publieke input. voorkeuren, in de praktijk voorkeuren worden
vastgelegd door politici of geproduceerd door een
managers, ondersteund door complex proces van
bewijs over klantkeuzes. interactie, met deliberatieve
reflectie over inputs en
opportuniteitskosten.
Benadering van Publieke sector heeft monopolie op Sceptisch over publieke service Niet een sector heeft een
public service service ethos, en alle publieke ethos (leidt tot inefficiëntie en monopolie over publieke
ethos lichamen hebben het. empire building); geeft de service ethos: het behouden
voorkeur aan klantenservice. van relaties door gedeelde
waarden wordt gezien als
essentieel.
Voorkeurssystee Hiërarchische afdeling van Private sector of sterk Menu van alternatieven die
m voor diensten zelfregulerend beroep. gedefinieerde publiek pragmatisch wordt
levering agentschap op armlengte. geselecteerd en een
relfexieve benadering van
interventiemechanismen om
outputs te bereiken.
Bijdrage van het Levert accountability: Competitie Levert doelen: Beperkt tot het Levert dialoog: Integraal bij
democratische tussen gekozen leiders geeft een zetten van doelen en het alles dat wordt ondernomen,
proces overkoepelende accountability. controleren van prestatie. De is een rollend en continu
managers bepalen de proces van democratische
middelen. uitwisseling essentieel.
De overgang van de paradigma’s wordt vaak gezien als thesis, antithesis en synthesis. Dit is niet
helemaal waar. De relatie tussen de paradigma’s is namelijk veel verwarrender en complexer. Hoewel
new public value management onderdelen van de twee eerdere paradigma’s mixt, is het heel anders
dan het verleden. Het heeft andere doelen, houdingen tegenover de democratie en ideeën over de rol
van publieke managers dan de andere paradigma’s.
1. Traditional Public Administration
,Weber: 3 instituties zijn cruciaal om met de complexiteit van moderniteit en het governance proces
om te gaan:
● Politiek leiderschap
○ Gekozen politici vormde de pool voor potentiële leiders. Verkiezingen waren het
cruciale mechanisme voor de onderschrijving van politiek leiderschap door het volk.
Een competitie tussen politieke leiders vormt het hart van het democratische process.
De aanname van weber was echter dat burgers niet geïnteresseerd waren in verdere
politieke betrokkenheid, voorbij stemmen (‘elite democratie’).
● Partij
○ Partijen - met strakke discipline - zijn de kerninstituties voor het mobiliseren van steun
in massademocratie en houden vertegenwoordigers verantwoordelijk. Partijen
worden voertuigen voor politici om verkiezingen te winnen.
● Bureaucratie
○ Door massaburgerschap is er standaardisering van administratieve processen nodig
(bijv. onderwijs en gezondheidszorg). Het moderne economische systeem vereist
bovendien de stabiliteit en voorspelbaarheid van de bureaucratie De bureaucratie
levert organisationele effectiviteit door 4 kenmerken:
■ Officials in een hiërarchische arbeidsverdeling: systematische verdeling van
complexe administratieve problemen in kleine, behandelbare taken elk voor
een specifiek kantoor.
■ Officials hebben een fulltime baan met continuïteit en nadruk op lange termijn
vooruitgang.
■ Voorgeschreven regels zonder willekeurigheid en vriendjespolitieke n met
een schriftelijke vastlegging.
■ Officials worden aangesteld op basis van verdienste (ze worden experts door
training voor hun functie).
Weber zag directe democratie als onrealistisch en zag de representatieve democratie als flexibel
genoeg om verschillende belangen te balanceren en beleid in veranderende omstandigheden te
ontwikkelen. Politici zijn vertolkers van de publieke opinie en er is een scheiding tussen politiek en
ambtenaren.
2. New Public Management
NPM heeft kritiek op het feit dat publieke organisaties monopolie hebben op dienstverlening. Deze
organisaties zouden worden gedomineerd door de belangen van de producenten (de
bureaucraten). De macht van de producent wordt niet net zoals bij private organisaties onder
controle gehouden door prikkels en eisen. Dit leidt tot inefficiëntie wat betreft omgaan met publiek
geld en wat betreft klanttevredenheid.
De oplossing is om de monopolistische structuur van de publieke dienstverlening te fragmenteren en
om prestatieprikkels en doelen te ontwikkelen om het functioneren te beïnvloeden. Het doel is om te
zorgen dat klanten de macht van de producenten uit kunnen dagen, bijvoorbeeld door het meten van
prestatie door arms-length systemen van inspectie en regulatie.
● NPM wil de bureaucratische pilaar van Weber inruilen voor platte, slanke, autonome
organisaties gestuurd door een centraal leiderschapslichaam.
● Het idee van public sector ethos wordt verworpen en gezien als cover voor inefficiëntie en
empire building door bureaucraten.
● Partijpolitiek wordt gereduceerd tot dat het leiders toestaat om het systeem te gidsen. Politici
moeten in bepaalde mate gescheiden zijn van hun partij en collega’s voor beter
beoordelingsvermogen (bijv. aparte politieke uitvoerende macht).
, ● Politici blijven belangrijk als vertolkers van de publieke opinie, maar daarnaast is het hun rol
om harde doelen te stellen en harde keuzes te maken over budgetten. Ze moeten de
administratie en uitvoering overlaten aan managers!
○ Politici stellen de doelen, maar gaan daarna aan de kant.
○ Managers moeten de vrijheid krijgen om te managen. Managers moeten de
interventie kunnen ontwikkelen en implementeren, met de klant in gedachte. Er zijn
contracten over de prestatiedoelen en overeengekomen systemen voor
prestatiemeting, geen direct politiek of bureaucratisch toezicht.
○ Politici komen terug als het gaat om het eindoordeel van de prestaties van managers
tegen de gestelde doelen.
3. Public Value: An Emerging Management Paradigm
Public value management ziet politiek als centraal voor de management uitdaging (terwijl de andere
twee paradigma’s politiek juist proberen te beperken). Officials moeten meer met politici
samenwerken. Pleiters voor public value management vinden net als de traditionele public
administration dat de publieke sector anders is dan de private sector; regeren is niet hetzelfde als
goederen en diensten verkopen in de markteconomie. Daarom zijn sommige voorschriften die NPM
van de private sector gebruikt niet geschikt.
Politiek wordt volgens dit paradigma niet beperkt tot een bepaalde plaats.
❖ Traditioneel public administration en new public management beperken de rol van
politiek tot initiële input in het systeem van management en als eindrechter. Wanneer de
politiek verder reikt dan dit, wordt dit gezien als falen.
❖ Public value management ziet politiek als het proces dat leven in het hele proces blaast; het
is breder dan partijpolitiek.
Politiek wordt gewaardeerd als mechanisme voor sociale coördinatie om 3 redenen
1. Het stelt mensen in staat samen te werken en keuzes te maken voorbij individualisme van de
markt. Het moedigt mensen aan elkaar te behandelen met erkenning van menselijke
kwaliteiten en ervaringen.
2. Politiek besluitvorming is flexibel; het kan omgaan met onzekerheid, ambiguïteit en
onverwachte verandering.
3. Politiek kan voorbij een verdeling van voordelen gaan naar een proces van sociale productie
waarbij belangen samen worden gebracht om gedeelde doelen te bereiken. Politiek kan de
basis voor samenwerking beïnvloeden door de voorkeuren van mensen te veranderen en een
omgeving te creëren waarin partnership mogelijk is.
Public value management = De governance van het publieke domein gaat om netwerken en
beraadslaging en levering in het streven naar publieke waarde.
Kan worden uitgewerkt in 4 proposities
1. Publieke interventies worden gedefinieerd door de zoektocht naar publieke waarde.
Mark Moore stelt dat de onderliggende filosofie van publieke managers moet zijn om publieke waarde
te creëren. De publieke interventie moet positieve sociale of economische uitkomsten bereiken. Het
verlenen van diensten is niet langer een voldoende rechtvaardiging voor staatsinterventie die door
burgers wordt gefinancierd. De vraag die moet worden beantwoord is: bevordert de service
gewaardeerde sociale of economische resultaten? Levert het publieke waarde op?
Om te weten of publieke waarde wordt geleverd, is debat en beraadslaging nodig. Er is engagement
en uitwisseling tussen de relevante belanghebbenden en overheidsfunctionarissen nodig om te
beoordelen of er sprake is van publieke waarde.
