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TEMARIO DERECHO ADMINISTRATIVO II
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TEMA 1: LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EXTRACONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN1. EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
La responsabilidad patrimonial obliga a diferenciar entre la obligación de reparar el daño en aquellos casos
en los que se produce un daño patrimonial vinculado a un contrato suscrito (responsabilidad contractual),
de aquellos otros en los que el daño nace en ausencia de un vínculo negocial, conocida como
responsabilidad patrimonial extracontractual.
De este modo, el Derecho Civil prevé para aquellos casos de responsabilidad extracontractual, un régimen
general aplicable en nuestro ordenamiento recogido en los artículos 1902 y ss del CC. Sin embargo, para
los poderes públicos se ha instaurado un régimen propio, distinto del civil. Este emana de las ideas
recogidas en artículos como el 9.3 de la CE, donde se dispone el principio general de responsabilidad de
los poderes públicos, el cual alcanza a todos ellos. Igualmente, el artículo 106.2 de la CE recoge lo siguiente:
“Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus
bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”. También hay que recalcar la competencia legislativa exclusiva
del Estado que recoge el articulo 149.1.18 de la CE, para determinar el sistema de responsabilidad
extracontractual de todas las AAPP.
Así, con la articulación de este sistema jurídico-administrativo de responsabilidad extracontractual se
pretende evitar que las consecuencias lesivas derivadas de las actividades publicadas sean soportadas por
el sujeto que accidentalmente sufre la lesión. Es por ello, por lo que podemos destacar las siguientes
características de este sistema:
➢ Especifico: El sistema de responsabilidad se configura con criterios propios distintos de la
responsabilidad patrimonial en relaciones de Derecho privado (Derecho civil).
➢ Unitario: Puesto que se aplica a todas las AAPP ya sea Estatal, autonómica o local, tanto si actúa
en relaciones de Derecho público como privado (art 35 LRJSP). Además,se prevé que cuando las
AAPP actúen a través de una entidad de Derecho privado, estas también se encuentran sometidas
al régimen de responsabilidad patrimonial. De este modo si una sociedad mercantil o fundación
en mano pública ocasiona un daño patrimonial a terceros, no se le exigirá un resarcimiento de
acuerdo con el 1902 del CC sino conforme a lo dispuesto en la LRJSP y en la LPAC.
➢ Directo: El sistema es directo puesto que a pesar de que se pueda identificar a un concreto
empleado público causante del daño, los ciudadanos exigen la responsabilidad directamente a la
Administración. Esto resulta una garantía para el afectado, puesto que se afronta la indemnización
con el conjunto del patrimonio de la Administración.
2. CRITERIOS DE IMPUTACIÓN
Tradicionalmente se entendía que la responsabilidad patrimonial era objetiva, es decir que basta que se
generase un daño para que este resulte indemnizable. Sin embargo, la jurisprudencia recoge una serie de
cláusulas de exoneración del deber de reparar, para ciertos casos en los que se ha producido un daño
ligado a la actividad o inactividad de la Administración. Por esta razón, no todo daño es reparable, sino
que en se introduce el criterio de imputación como técnica que permite decidir cuando una lesión debe
ser reparada y cuando debe soportarse sin indemnización. Los criterios que se siguen son los siguientes:
,A. El criterio objetivo en sentido estricto:
En todo caso deber reparar la Administración, con independencia de si el servicio funcionó correctamente
o no, cuando sea relativo a:
o Revocaciones de actos administrativos por razón de mera oportunidad. Ej: Revocación de licencia
urbanística
o Actos que imponen limitaciones a un concreto sujeto sobre limitaciones patrimoniales
preexistentes. Ej: Declaración de un inmueble como patrimonio histórico.
o Daños derivados de la ejecución de actos administrativos desfavorables posteriormente anulados.
o La vía de hecho.
B. El criterio objetivo circunstancial:
Cuando concurren ciertas clausulas de exoneración se excluye la responsabilidad de la Administración a
pesar de que se haya generado un daño efectivo, evaluable e individualizable, vinculado causalmente a
con su actividad. La primera de estas cláusulas se refiere al estándar funcionamiento de los servicios
públicos, analizando si el servicio funcionó o no correctamente.
La segunda es la referida al riesgo inherente al funcionamiento de los servicios públicos, por la cual la
Administración deberá indemnizar los daños derivados de los servicios públicos si se cumplen los
siguientes requisitos (todos ellos):
1) Riesgo inherente al servicio
2) Riesgo materializado en un resultado lesivo (un daño)
3) Que el riesgo no se encuentre socialmente admitido.
La jurisprudencia introduce un tercer supuesto denominado como margen de tolerancia, por el cual si la
actuación administrativa se ha desarrollado dentro de unos parámetros razonables no cabe reprochar
indemnización
Debemos recoger una serie de supuestos que se encuentran incluidos dentro del criterio objetivado de
imputación. Estos son los siguientes:
➢ Las actividades prestacionales realizadas por las AAPP. Ej: carreteras con baches o aceras que
provocan accidentes.
➢ Actividades materiales de ejecución de los actos administrativos. Ej: Derribo de un inmueble que
provoca daños en los colindantes.
➢ La inactividad de la Administración.
C. El criterio culposo:
Este opera en la relación con la conducta de los funcionarios públicos y en general con los sujetos
dependientes de la Administración. Debemos recordar que la responsabilidad de la Administración es
directa, por lo que esta responde frente a terceros de los daños ocasionados por si personal. Si bien, una
vez satisfecha la indemnización podrá exigir su reintegro al funcionario cuya actuación negligente provocó
el daño, esto es lo que se conoce como vía de regreso. Este procedimiento deberá iniciarse
automáticamente (de oficio) por la Administración, una vez satisfechas las indemnizaciones a terceros
,3. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR ACTOS LEGISLATIVOS
El art. 32 de la LRJSP también regula la responsabilidad patrimonial del poder público derivada de actos de
naturaleza legislativa de naturaleza no expropiatoria. Se establecen tres supuestos:
1) Con carácter general, los actos legislativos de naturaleza no expropiatoria que los ciudadanos no
tengan el deber de soportar serán indemnizables cuando así se establezca en los propios actos
legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen (art. 32.3). Basta con que la ley lesiva no
establezca indemnización para que se exima el deber de indemnizar. Sin embargo, si se produce un
daño efectivo, individualizado, evaluable y vinculado en relación de causa-efecto con el acto
legislativo, los afectados podrán presentar su reclamación hasta la vía del amparo, propiciando que el
TC dirima finalmente la cuestión.
Una ley que reúna esas características y expresamente deniegue indemnización es inconstitucional,
pero si la norma guarda silencio sobre la cuestión, los afectados podrán emprender las acciones de
exigencia de responsabilidad patrimonial de conformidad con la legislación relativa a la
responsabilidad de los poderes públicos.
Es decir, que cabe indemnizar las consecuencias derivadas de actos legislativos cuando la producción
del daño revista caracteres lo suficientemente singularizados e imprevisibles como para que pueda
considerarse intermediada o relacionada con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley,
y exista un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden
considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o
concomitantes con la legislación aplicable, como infracción de la confianza legítima de los afectados.
Ahora bien, no es indemnizable el mero cambio de legislación en un sector como consecuencia de una
evolución normativa razonable, calificada como “riesgo regulatorio” que debe ser asumido por los
operadores, o una norma con rango de Ley cuyo efecto sea una mera delimitación constitucional del
derecho de propiedad.
2) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional,
siempre que se den los siguientes requisitos acumulados:
a) Que el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un
recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño
b) Que en vía judicial hubiera alegado expresamente la inconstitucionalidad que posteriormente
se declaró.
3) Cuando la lesión sea consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al derecho de la
UE, se procederá la indemnización cuando se cumplan estos requisitos:
a. Que el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un
recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera
alegado la infracción del Derecho de la UE posteriormente declarada.
b. Que la norma contraria al Derecho de la UE tuviera por objeto conferir derechos a los
particulares.
c. Que el incumplimiento del Derecho de la UE esté suficientemente caracterizado.
d. Que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta
a la Administración responsable por el Derecho de la UE y el daño sufrido por los particulares.
, TEMA 2: MODALIDADES DE LAS ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS Y SU MARCO REGULATORIO
1. INTRODUCCIÓN: MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
La Administración pública es la organización que crea el poder público para entablar relaciones jurídicas e
intervenir en el tráfico jurídico, a cuyo fin le apodera con potestades administrativas; cuando esta premisa
se proyecta sobre el conjunto de actividades que pueden realizarse, se adquiere conciencia de la gran
variedad y versatilidad de los instrumentos que debe concebir el poder público para regular la
compatibilidad de tales actividades con los intereses públicos que se puedan ver comprometidos con su
ejercicio.
Existen diversos motivos que amparan la actuación de los poderes públicos en distintos ámbitos:
a) La actividad constituye un servicio tan relevante que la Administración asume por sí misma su
prestación para garantizar su cobertura universal (enseñanza, sanidad).
b) La existencia de bienes que deban ser protegidos (costas, aguas, montes) o resultan necesarios para
desempeñar las actividades y servicios públicos (carreteras, vías públicas).
c) El apoyo de actividades de los particulares que contienen interés público y merecen estímulos
públicos (subvenciones, premios, exenciones).
d) La necesidad de regular las actividades económicas de los particulares para salvaguardar los
intereses públicos subyacentes: seguridad, salubridad, protección ambiental, defensa de
consumidores y de la competencia…
Se puede clasificar la actividad administrativa en tres modalidades diferentes:
➢ La policía engloba todas las técnicas de intervención administrativa, entendiendo un concepto
amplio de orden público, que evoca tanto la seguridad ciudadana en sentido estricto, como el
conjunto de ordenaciones y medidas que condicionan las actividades de la ciudadanía,
sometiéndolas a requisitos y títulos habilitantes (autorizaciones, licencias), y controlando su
desempeño para verificar el cumplimiento de la legalidad vigente.
➢ El fomento hace referencia a las actividades del poder público que se dirigen a estimular la iniciativa
privada (premios, subvenciones, exenciones).
➢ La actividad de servicio público alude a actividades prestacionales directamente ofrecidas por la
Administración, en particular mediante su reserva al sector público y su explotación en régimen de
monopolio. Sin embargo, hay potestades y medidas que se quedan fuera de esta clasificación como
las técnicas regulatorias de los mercados y defensa de la competencia. Actualmente, existe una
nueva dimensión en la que la Administración adquiere el papel de garante del sistema, sin prestar o
realizar directamente las actividades, sino articulando instrumentos que le permitan garantizar su
adecuado desempeño por los operadores privados.
2. EL CONCEPTO DE REGULACIÓN Y SU CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL
2.1. Concepto de ordenación o regulación económica
Se califica como ordenación el conjunto de potestades e instrumentos que utilizan los poderes públicos
para incidir en el ejercicio de actividades en los diferentes sectores. Se trata de un espectro muy
heterogéneo de técnicas, que abarcan desde la potestad normativa, mediante la que se establecen
requisitos y límites para el ejercicio de actividades, como potestades y técnicas administrativas de
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