BESTUURS(PROCES)RECHT I – TENTAMENSAMENVATTING
WEEK 1: PLAATS EN STRUCTUUR VAN DE AWB IN HET BESTUURSRECHT
1.1 BESTUURSRECHTELIJKE GESCHIEDENIS EN ONTWIKKELING
Bestuursrecht staat bekend als relatief jong rechtsgebied (van de afgelopen 200 jaar). Echter, de 19 e
eeuw vormt het startpunt van het bestuursrecht. Na de restoratie van 1813-1814 is het
bestuursrecht in hedendaagse zin opgekomen. Overal waar menselijke samenlevingen zijn, is
bestuursrecht.
Groei en bloei bestuursrecht door 2 revoluties:
- Franse revolutie: staatsrechtelijke omwenteling. Verlichtende gedachtegoed betekende
einde van absolute bestuursmacht van monarchen. Het was de komst van een stuk
democratisering en opwaardering van rechtstatelijke vrijheid. Vrijheid, gelijkheid en
broederschap.
- Industriële revolutie: maatschappelijke omwenteling. Omslag van landbouw en handel naar
industrie. Het bracht sociale kwesties teweeg. Er kwam bestuursrechtelijke wetgeving over
arbeidsomstandigheden (creëren gereedschappen bestuursrecht).
Er was dus aandacht voor de waarborgfunctie en de instrumentele functie.
Bestuursrecht zet in op ordening en besturing van de maatschappij en volgt dus voortdurend de
ontwikkeling van die maatschappij.
Het hedendaagse bestuursrecht wordt gekenmerkt door beginselen: wetmatigheid van bestuur,
democratie, grond- en mensenrechten. De waarborgdimensie van het hedendaagse bestuursrecht is
veel groter dan van eerder bestuursrecht.
Bestuursrecht is zeer gevoelig voor verandering, omdat het sterk wordt beïnvloed door
maatschappelijke ontwikkelingen. Voor de toekomst zullen ontstatelijking en digitalisering dus grote
invloed hebben. Ook wordt een belangrijk deel van het bestuursrecht beïnvloed door het Unierecht.
Europa heeft grote stempel gedrukt op ons nationale bestuursrecht. Dit begon in bijzondere wetten,
nu ook in algemeen deel.
1.2 AARD EN KARAKTERISERING BESTUURSRECHT
Bestuursrecht = recht dat overheid instrumenteert om maatschappij te kunnen besturen. Er moeten
ook waarborgen zijn tegen misbruik van die gereedschappen.
Het is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur.
- Voor: bestuursrecht geeft grondslag voor het bestuursoptreden (instrumenteel).
- Van: uitoefening van de bevoegdheden leidt vaak tot rechtsvorming.
- Tegen: het biedt de burger waarborgen tegen het bestuursoptreden.
Besturen = meer dan alleen uitvoering van de vastgestelde wetten. Het is niet alleen het nemen van
concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers rechtstreeks betrokken zijn
(microniveau), maar betreft ook het door de overheid besturen van de samenleving als geheel, door
middel of op basis van wet- en regelgeving (macroniveau).
Overheid mag uitsluitend algemeen belang behartigen, maar heeft ook oog voor particuliere
belangen deze moeten worden afgewogen tegen algemeen belang.
- Beginsel van dienende overheid = geen ‘eigen’ belangen dienen, maar het algemeen belang.
De overheid is er voor ons allemaal, we moeten als collectief zorgen dat burgers niet tussen
wal en schip raken.
1
,Het is moeilijk om te zeggen wat het algemeen belang inhoudt, maar het is altijd het resultaat van
een discussie en belangenafweging. Bestuur neemt daarbij discretie = ruimte om tot rechtsvorming
te komen, keuzeruimte.
Wanneer overheid zich de behartiging van een bepaald belang aantrekt, is daarmee in beginsel
sprake van een algemeen belang. Artikelen 19-23 Gw noemen zaken die als algemeen belang kunnen
worden gekwalificeerd, net als internationale verdragen.
Het handelen van overheidsbestuur wordt steeds tot bestuursrecht gerekend, of zich dat nu in
publiekrechtelijk, privaatrechtelijk of feitelijk handelen manifesteert.
1.3 KENMERKEN VAN BESTUURSRECHT
Het bestuursrecht heeft verschillende kenmerken:
- Het belang van de wet en het begrip ‘bestuursbevoegdheid’ uitgangspunt: openbaar
bestuur mag alleen handelen als er een bevoegdheid is. Soms mag die bevoegdheid redelijk
abstract zijn, als het niet zo ingrijpend is. Als het wel ingrijpend is (bijv. grondrechten in het
geding) moet de bevoegdheid specifieker zijn (meer procedurele waarborgen).
o Legaliteit dient primaat van de wetgever: bestuur moet worden voorzien van
bevoegdheden, dmv wettelijke grondslag.
o Specialiteit: bestuur wordt voorzien van duidelijk omschreven en doelgebonden
bevoegdheden.
- Wetmatigheid van bestuur = bevoegdheden van het bestuur moet op de wet steunen. De
wet moet de bevoegdheden duidelijk omschrijven, rechtszekerheid: kenbaarheid voor de
burger wat bestuur mag en niet mag.
Bestuur is niet alleen beperkt door wat de wet toestaat (wetmatigheid van bestuur), maar
ook door grondrechten van burgers. Als de wet iets toestaat, dan is het normaliter zo dat
bestuur ook wel inbreuk mag maken op grondrechten, maar de burger kan nog wel beroepen
dat wet in strijd is met de grondrechten.
- De rechtsbetrekking in het bestuursrecht: bestuur en burger. Vaak gaat het om eenzijdig
nemen van besluiten door bestuur (dominant besluitmodel/klassieke gezagsmodel) wat zorgt
voor ongelijkwaardige verhouding bestuur en burger.
Met komst Awb is gesproken over wederkerige rechtsbetrekking: ging samen met
gedachte dat burgers veel verantwoordelijkheden hebben. Echter, er is weinig wederkerig
omdat bestuur bevoegdheid heeft die burger niet heeft. Nu is het beeld dat de burger niet al
haar verantwoordelijkheden kan nakomen. Ze zijn veel minder zelfredzaam dan we
vermoeden.
- Gelede normstelling = nadere beslissingen zijn nodig (andere wettelijke rang) om gevallen in
de rechtspraktijk op te kunnen lossen. Hangt samen met decentralisatiegedachte: lokale
besturen moeten keuzes maken bij het uitvoeren van algemeen beleid wetgever.
- Bestuurlijke discretie: belangenafweging.
1.4 FUNCTIES BESTUURSRECHT
Het bestuursrecht heeft 3 functies:
- Legitimerende functie = bestuursrecht voorziet het bestuursoptreden van een juridische
grondslag, die uiteindelijk herleid dient te kunnen worden tot de Grondwet. Het in het leven
roepen van bestuursorganen, het toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van
besluitvormingsprocedures.
- Instrumentele functie = vaststelling en uitvoering van overheidsbeleid. Komt vooral tot uiting
in bijzondere delen. Het bestuursrecht is middel om bepaalde doeleinden te bereiken.
Gereedschapskist van het openbaar bestuur: gevuld met bevoegdheden.
- Waarborgfunctie = bestuurlijke normering van bestuursoptreden waarborgt de rechtspositie
van de burger ten opzichte van de overheid. De belangrijkste waarborgen zijn geregeld in de
regels van de bijzondere wet, aangevuld door de algemene materiële en formele waarborgen
2
, van de Awb en de ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur. Rechtsbescherming bij
onafhankelijke bestuursrechter garandeert waarborgen.
Deze 3 functies zijn van elkaar te onderscheiden, maar niet van elkaar te scheiden. Ze staan ook tot
elkaar in een zekere spanning, hetgeen meebrengt dat steeds keuzes moeten worden gemaakt
waarbij aan alle drie de functies zoveel mogelijk recht moet worden gedaan.
1.5 RELATIE MET ANDERE RECHTSGEBIEDEN
Bestuursrecht heeft veel raakvlakken met andere rechtsgebieden, en dien je dan ook vaak in
samenhang te bestuderen.
- Bestuursrecht en staatsrecht: een oude, hechte en noodzakelijke relatie instellen van
bestuursorganen.
- Bestuursrecht en burgerlijk recht: het overheidsprivaatrecht in beginsel niet
problematisch, tenzij bestuur privaatrecht gaat gebruiken terwijl het bestuur ook via
bestuursrechtelijke weg kan handelen.
- Bestuursrecht en strafrecht: het bestuursstrafrecht, handhaving (vb: bestuurlijke boete).
- Bestuursrecht en Europees- en internationaal recht: sterk in ontwikkeling, o.a. het Europees
bestuursrecht
1.6 ONDERSCHEIDEN STRUCTUREN
In het bestuursrecht zijn enkele structuren te onderscheiden:
- Materieel vs. formeel
o Materieel = concrete rechten en plichten van burgers en daarmee corresponderende
bevoegdheden en verplichtingen van bestuursorganen.
o Formeel = bestuursprocesrecht
- Algemeen vs. bijzonder
o Algemeen = algemene/gemeenschappelijke regels voor alle terreinen, vooral in Awb.
o Bijzonder = regels voor bijzonder bestuursrechtelijk terrein. Kun je op verschillende
manieren analyseren:
Vanuit begrippen en systematiek algemeen deel
Maatschappelijk onderwerp
Sectoraal = terreinen van overheidsbeleid
Functioneel = maatschappelijke activiteit waarop bijzonder
rechtsgebied betrekking heeft
Instrumenteel = wijze waarop het bestuursrecht, bezien vanuit zijn
instrumentele karakter, is opgebouwd. Het instrumentele karakter moet
worden verbonden aan de beginselen van de democratische rechtsstaat.
- Nederlands vs. Europees bestuursrecht
1.7 DE AWB
Het algemene deel van het bestuursrecht wordt voor het grootste deel gereguleerd door de Awb
berust op de grondwettelijke opdracht tot wetgeving van art. 107 lid 2 Gw.
De doelstellingen van de Awb zijn:
- Harmonisatie: bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving. Door de
vergroting van de rechtszekerheid en de verbetering van de toegankelijkheid van het
bestuursrecht die de Awb dmv harmonisatie bewerkstelligt, dient zij ook een rechtsstatelijk
doel. Er zijn 4 gradaties van harmonisatie:
o Dwingend recht: moet voor hele bestuursrecht gelden en waarbij slechts met wifz
mag worden afgeweken
o Regelend recht: voor normale gevallen de beste regeling, maar waarvan bij
(bijzonder) wettelijk voorschrift kan worden afgeweken
3
, o Aanvullend recht: geldt in de gevallen dat de bijzondere wet (in materiële zin) het
onderwerp niet regelt
o Facultatief recht: als bij (bijzonder) wettelijk voorschrift of bij besluit van het
betrokken bestuursorgaan is bepaald.
- Systematiseren en (waar mogelijk) vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving.
Bestuursrecht was chaotisch ontwikkeld, het was versnipperd. De wetgever had steeds op
beleidsterreinen nav maatschappelijke ontwikkelingen wetten toegevoegd. Orde creëren in
de chaos.
- Codificeren van ontwikkelingen die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben
afgetekend.
- Treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor
regeling in een bijzondere wet lenen.
De Awb vormt een belangrijke bron van onder meer definities van algemene begrippen en
bepalingen over algemene leerstukken van het bestuursrecht. Daarnaast bevat het ook codificaties
en uitwerkingen van rechtsbeginselen van behoorlijk bestuur en algemene regelingen voor bepaalde
besluiten.
Maar: niet al het bestuursrecht is geregeld in Awb. In praktijk vindt de Awb steeds toepassing in
combinatie met bijzondere wetgeving, omdat Awb (in de regel) niet bevoegdheidsverschaffend is.
Systeem van Awb heeft 2 kenmerken:
- Inwendig: wet is opgehangen aan centrale begrippen, zoals bestuursorgaan, besluit en
beroep.
- Uitwendig: gelaagde structuur = opbouw van algemeen naar bijzonder.
Toepassingsbereik wordt primair bepaald door art. 1:1 Awb.
Daarnaast heeft de Awb het karakter van een aanbouwwet = niet is gestreefd naar in één keer
vastleggen van alle rechtsfiguren en rechtsnormen die tot het algemeen deel van het bestuursrecht
behoren, maar dat steeds nieuwe onderwerpen worden toegevoegd waarvan kan worden gezegd dat
zij tot dat algemeen deel behoren, en voldoende zijn uitgekristalliseerd om in de Awb te worden
opgenomen.
!! – Schakelbepalingen zijn heel belangrijk.
Juridisering = ontwikkeling waarbij in maatschappelijke relaties, het juridische aspect steeds
belangrijker of zelfs dominant wordt. In het bestuursrecht doet zich dit voor in de relatie tussen
burger en overheid, tussen overheden onderling en zelfs tussen burgers onderling.
Kritiek: het bestuur heeft nauwelijks meer de ruimte om zijn taak te vervullen, omdat het wordt
belemmerd door gedetailleerde wet- en regelgeving, en ingeklemd zit tussen enerzijds almaar
procederende burgers, en anderzijds de veel te indringend toetsende rechter. Een belangrijk deel van
de schuld ligt bij de Awb.
1.8 WERKGROEP
Het bestuursorgaan-begrip is het belangrijkste begrip van de Awb, omdat het de reikwijdte van de
Awb bepaalt. De Awb is van toepassing op het handelen van bestuursorganen.
Je zou ook kunnen beargumenteren dat het besluitbegrip het belangrijkste is, maar een
bestuursorgaan kan meer doen dan besluiten nemen en verschillende hoofdstukken van de Awb zijn
van toepassing op andere handelingen dan besluiten en dus op bestuursorganen.
4
