Samenvatting Leer der Openbare Financiën
Week 1 - Rules of the Game, Omvang en financiering van de overheid
DK 3
Omvang van de overheid (collectieve sector):
• meestal gemeten met de uitgavenquote: collectieve uitgaven : bbp
• bbp is gelijk aan de waarde van wat we in NL jaarlijks met elkaar produceren
• er is sprake van een stijging van de uitgavenquote: is het gevolg van groeiende activiteiten die de
overheid op tal van terreinen ontplooit (met name de opbouw van de verzorgingsstaat, sociale
uitkeringen en collectief gefinancierde gezondheidszorg
Van nachtwakerstaat naar verzorgingsstaat:
• 19e eeuw: mening dat de overheid zich moet beperken tot openbaar bestuur, politie en verdediging
van het land, nachtwakersstaat: overheid die zich beperkt tot haar klassieke taken
• verzorgingsstaat: democratie waarin de marktsector verreweg het grootste deel van de productie
voor zijn rekening neemt, terwijl de overheid zich vooral toelegt op het garanderen van een redelijk
bestaan voor alle burgers
• in een participatiesamenleving komt niet alle sociale zekerheid van de overheid en wordt van de
burgers een actieve inbreng verwacht
De uitgaven van de overheid geven een onvolledig beeld van de groep van de overheid op de
economie. Dit komt door:
1.De aanwezigheid van overheidsbedrijven
• ondernemingen waarin de overheid alle aandelen houdt, maar die buiten de sector overheid valt
omdat meer dan de helft van de omzet uit aan afnemers in rekening gebrachte prijzen bestaat
• kosten van dergelijke ondernemingen (bijv. NS) zijn geen overheidsuitgaven en verhogen de
uitgavenquote niet
2. Fiscale regelingen (vroeger: belastinguitgaven)
• soms geeft de overheid een subsidie niet in de vorm van een directe betaling, maar via een fiscale
tegemoetkoming in de vorm van een aftrekpost, vrijstelling of verlaagd tarief
• voor gezinnen maakt het financieel geen verschil, maar subsidies tellen mee in de uitgavenquote en
fiscale tegemoetkomingen niet
• uitgavenquote geeft dus een incompleet beeld van de overheidsinvloed op de economie
• het verschil tussen subsidies en belastingverminderingen heeft wel een emotioneel verschil (bij een
subsidie houd je je hand op en bij een belastingvermindering ben je de fiscus te snel af), wat kan
leiden tot uiteenlopende gedragsreacties: mensen kunnen eerder geneigd zijn om fiscale faciliteiten te
gebruiken dan bij de overheid om een directe subsidie aan te vragen
3. Wetgeving
• door regels te stellen oefent de overheid diepgaande invloed uit op economische beslissingen,
zonder dat dit blijkt uit de hoogte van de uitgavenquote, bijv. verbodsbepalingen, vergunningen en
wetten waardoor de overheid direct ingrijpt in de werking van het prijsmechanisme (bijv. minimumloon)
4. Instituties
• via instituties (combinatie van regels, vaste gebruiken en gevestigde instellingen die van land tot land
kan verschillen) speelt de overheid een belangrijke rol
• voorbeeld: wel of geen belasting moeten betalen over sociale uitkering: als de uitkeringen zijn belast
moet de NL overheid bruto hogere bedragen uitkeren zodat de uitkeringsontvangers netto net zo veel
ontvangen als in landen waar de uitkeringen belastingvrij zijn -> de uitgavenquote is in NL dan hoger
dan in dat andere land, terwijl de uitkeringsontvangers netto even veel krijgen
Collectieve uitgaven: groei en krimp
• vanaf 1875: langzame en geleidelijke stijging quote
• 1980: keerpunt
- Twee wereldoorlogen en Grote Depressie: door de mobilisatie bereikt de uitgavenquote aan het
eind van WO1 een piek, daarna zakt hij maar blijft hij hoger dan voor de oorlog, tijdens de Grote
,Depressie loopt het weer op, direct na WO2 stuwen kosten van de wederopbouw en de van de VS
ontvangen Marshallhulp de overheidsuitgaven wederom op
- de jaren daarna groeit de economie zeer: opbouw van de verzorgingsstaat en sociale zekerheid,
wat resulteert in de hoogste uitgavenquote ooit
- in 1970 en 1980 is de invloed van de tegenzittende economische ontwikkeling merkbaar: de quote
(uitgaven : bbp) loopt op waneneer de economische groei stagneert, omdat de teller
(overheidsuitgaven) toeneemt: er is meer geld nodig voor uitkeringen aan werklozen. De noemer (bbp)
neemt bij een stagnerende economische groei minder snel toe of daalt. Door dit ‘noemereffect’ kan de
uitgavenquote sterker oplopen dan door hogere werkloosheidsuitgaven
- veel bezuinigingsrondes, dankzij het trendmatig begrotingsbeleid worden de uitgaven strakker in de
hand gehouden, economie groeit
• De Grote Recessie: uitgavenquote schiet wederom omhoog door vele werkloosheidsuitkeringen en d
extra uitgaven die de overheid doet om de schade aan de economie te beperken, veel bezuinigingen
(procyclisch begrotingsbeleid heeft het herstel van de NL economie vertraagd)
• Goede jaren: vanaf 2015 gaat het beter met de economie, overheid boekt steeds overschoten op de
begroting, door eerder getroffen bezuinigingen i.c.m. het noemereffect ligt de uitgavenquote wel hoog
• Coronacrisis: het tellereffect (veel hogere overheidsuitgaven) en het noemereffect (ongekende krimp
van het bbp) versterken elkaar, met drastische gevolgen voor de uitgavenquote
Collectieve uitgaven: bestemming
• Onderscheid tussen:
- uitgaven voor klassieke overheidstaken: landsverdedigingen, openbaar bestuur en politie
- uitgaven in de vorm van inkomensoverdrachten (overheid hevelt middelen over zonder dat de
ontvanger aan de overheid een directe tegenprestatie is verschuldigd, bijv. sociale uitkeringen)
• Klassieke overheidstaken: redelijk veel voor openbaar bestuur, weinig aan landsverdediging
(uitgaven voor defensie slinkt zeer door de jaren heen) , uitgaven voor infrastructuur ligt hoger
• Inkomensoverdrachten: uitgavengroei na 1950 wordt volledig verklaard door het toenemende belang
van inkomensoverdrachten, uitgaven voor sociale zekerheid als aandeel van het bbp is verdrievoudigt,
3 oorzaken:
1. Invoering van wetten die meer mensen ruimere aanspraken geven
2. Groei van het aantal uitkeringsontvangers door hogere werkloosheid en massaal oneigenlijk
gebruik van de arbeidsongeschiktheidsverzekering
3. Uitkeringen zijn t.o.v. de lonen extra opgetrokken
… quote = … : bbp x 100%
-> sociale-zekerheidsquote, gezondheidsquote, zorgquote, onderwijsquote, schuldquote
Dynamiek van de overheidsuitgaven (collectieve uitgaven): verklaringen:
1. Baumol-effect:
• focust zich op de productiviteitsverschillen in de economie: hogere productiviteit betekent dat met
dezelfde middelen meer wordt geproduceerd
• bij de productie van goederen (‘maakindustrie’) verhogen automatisering, toepassing van
informatietechnologie en robotisering elk jaar de productiviteit, waardoor salarissen kunnen stijgen
zonder dat de kosten per eenheid product toenemen
• producenten van arbeidsintensieve diensten hebben minder mogelijkheden om de productiviteit te
verhogen (met name de overheid levert deze diensten: zorg, onderwijs, politie, etc.)
• om op de arbeidsmarkt tegen concurrerende voorwaarden personeel te kunnen werven, stijgen de
salarissen bij de overheid mee met die in de maakindustrie, maar zonder vergelijkbare toename van
de productiviteit, hierdoor stijgen bij de overheid de kosten per eenheid product
• de kostprijs van een uur zorg/onderwijs stijgt, terwijl de kostprijs van marktproducenten door hun
hogere productiviteit gelijk blijft, om dat verschil goed te maken zal de ‘belastingprijs’ van
overheidsvoorzieningen stijgen
• IPSE-onderzoek leert drie dingen:
1. Productiviteit verbetert in een tijd van kortingen en bezuinigingen
2. Sectoren met een wettelijke monopolie presteren in verhouding slecht, hebben geen concurrentie
te duchten
, 3. Het duurt lang voordat overheidsorganen huisvesting en personeelsomvang hebben aangepast
aan een veranderde vraag naar hun dienstverlening. Daalt de vraag, dan ontstaat overcapaciteit, dit
vertaalt zich in een teruglopende productiviteit
• De gedachte van het productiviteitsverschil leidt tot een stijging van de uitgavenquote die alleen te
verhinderen is wanneer:
1. De arbeidskosten bij de overheid achterblijven bij die in de marktsector
2. De werkgelegenheid bij de overheid minder toeneemt dan die in de marktsector
• Blijven salarissen en personeelsomvang bij de overheid niet achter bij ontwikkelingen in de
marktsector, dan geldt de wet van Baumol: door de achterblijvende productiviteit van dienstverleners
bij de overheid ontstaat opwaartse druk op de uitgavenquote
2. Gedrag van politici en belangengroepen :
• Besluitvorming over de overheidsfinanciën is het onderzoekterrein van de politieke economie (public
choice theorie)
• Verklaringen politieke economen voor stijgende overheidsuitgaven: eigen doelstellingen en
bijbehorend gedrag van politici en ambtenaren, invloed belangengroepen en rol politieke instituties
• Politici: maken gebruik van uitgavenverhogingen door de overheid om stemmen te winnen, maar dit
leidt tot noodzakelijke belastingverhoging wat stemmen kost -> politici kunnen dit stemmenverlies
beperken door belastingen zo te heffen dat mensen niet beseffen hoeveel zij betalen (belastingillusie)
of door uitgaven met leningen te financieren (schuldillusie)
- belastingillusie: ontstaat wanneer werkgevers opdraaien voor sociale premies, de
werkgeverslasten ontbreken op het salarisoverzicht, dus werknemers beseffen niet hoeveel zij via hun
werkgever meebetalen
- schuldillusie: door te lenen wordt de rekening van betere en nieuwe voorzieningen niet meteen aan
de kiezers gepresenteerd, burgers hebben niet in de gaten dat leningen nu tot hogere belastingen in
de toekomst leiden, omdat de schuld moet worden afgelost en rente moet worden betaald
- generatieconflict: ouderen hoeven zich over een hogere overheidsschuld minder zorgen te maken,
omdat ze weten dat rente en aflossing hoofdzakelijk voor rekening van jongeren zijn
• Theorie politieke economie: politici zijn geneigd wensen van gepassioneerde minderheden en
belangengroepen met voorrang in te willigen, want willen zo veel mogelijk stemmen dus proberen de
groepen die hartstochtelijk opkomen voor deelbelangen naar de zin te maken -> die neiging drijft de
overheidsuitgaven op, aangezien zij doorgaans voor hogere uitgaven pleiten
• Maar burgers zijn niet consequent: ze willen hogere uitgaven maar tegelijkertijd lagere belastingen ->
gaat niet samen, want dan loopt het begrotingstekort mega op
• Ambtenaren: functioneren van ambtelijke diensten en drijfveren van politici die verantwoordelijk zijn
voor een bepaald beleidsterrein leiden tot uitgavenstijgingen, want zij willen hun eigen budget zo hoog
mogelijk opvoeren (budgetmaximalisatie)
• Politieke institutionele factoren (bijv. kiesstelsel) spelen een rol: landen die hun parlement kiezen via
een stelsel van evenredige vertegenwoordiging kennen een hoger uitgavenpeil, want bij zulke landen
kan er vaak uitsluitend via een coalitie van partijen worden geregeerd -> bij de formatie van een
coalitiekabinet heeft elk van de deelnemende partijen haar eigen kostbare verlangens -> stapeling van
financiële claims stuwt het uitgavenpeil op en het is lastiger om met zoveel partijen overeenstemming
te bereiken over noodzakelijke bezuinigingen
• Politieke kleur van regering heeft ook invloed op de omvang van de overheid: linkse regeringen
hebben voorkeur voor hogere overheidsuitgaven
3. Analyse van Kessler:
• Probeert groei (van de collectieve sector) en krimp (daling uitgavenquote) te verklaren
• Collectieve uitgaven nemen door allerlei redenen voortduren toe, zonder dat werknemers bereid zijn
de hiermee samenhangende stijging van de belastingdruk te accepteren
• Arbeidskosten zullen toenemen (direct: wanneer de werkgeverslasten omhooggaan, dan wel
indirect: wanneer werknemers erin slagen hun hogere lasten via extra looneisen op de werkgevers af
te wentelen) -> hogere werkgeverslasten en afwenteling van werknemerslasten maken arbeid duurder
-> leidt tot ontslag van werknemers -> overheidsuitgaven nemen toe door meer uitkeringen ->
belastingdruk neemt opnieuw toe = vliegwieleffect
• Is het beleid gericht op bevordering van banengroei in de marktsector door via afslanking van de
overheid lastenverlichting mogelijk te maken, dan kan een zichzelf versterkend proces in de andere
, richting op gang komen: lagere lasten op arbeid -> komen banen bij -> overheidsuitgaven voor
uitkeringen dalen -> verdere verlaging van belastingdruk mogelijk
• In de Kessler-analyse werkt een eenmaal in gang gezette uitbreiding van de collectieve sector
gemakkelijk als een vliegwiel, waardoor de uitgavenquote steeds hoger oploopt
Inkomsten:
• De overheidsuitgaven worden voor meer dan 90% gedekt uit de opbrengst van belastingen en
premies voor de sociale verzekeringen
• Andere inkomsten van overheden: eigen bijdragen van gebruikers van door de overheid aangeboden
voorzieningen, door de overheid ontvangen boetes en het staatsaandeel in de aardgaswinst
• Belastingpeil: …% belasting van het bbp
• De aanvankelijke stijging van het premiepeil weerspiegelt de snelle groei van het aantal
uitkeringsontvangers en de extra verhoging van de uitkeringsbedragen
• Het aandeel van de niet-belastinginkomsten ligt in 1980 en 1990 hoger dan nu, vooral door de
destijds rijkelijke vloeiende aardgasbaten
• Collectieve lasten: belastingen en sociale premies (verplichte betalingen aan de overheid waar geen
concrete, individuele en met de betaling samenhangende prestatie tegenover staat) en betalingen
voor voorzieningen waarvan de overheid het gebruik verplicht stelt (premie verplichte zorgverzekering)
• Collectieve-lastenquote = collectieve lasten in % van het bbp
DK 4 –
Overheden geven doorgaans meer uit dan zij aan belastingen en niet-belastinginkomsten
binnenkrijgen. De lidstaten van de EU hebben afgesproken dat het feitelijk tekort op de begroting max
3% van het bbp mag zijn. De overheidsschuld mag niet hoger zijn dan 60% van het bbp. De keuze
van een bepaalde doelstelling voor het overheidssaldo en de overheidsschuld berust op een politieke
afweging. Politici zijn gedwongen daarbij rekening te houden met (rente)signalen uit de financiële
markten.
Overheidssaldo:
• Feitelijk saldo van de begroting (overheidssaldo): wordt berekend door de actuele cijfers voor
uitgaven en inkomsten te salderen -> weerspiegelt de stand van de conjunctuur
• Structurele saldo van de begroting: wordt berekend door het feitelijke saldo te corrigeren voor het
effect van de stand van de conjunctuur en door de invloed van eenmalige factoren uit te schakelen
Bij het kiezen van een doelstelling voor het feitelijke en structurele begrotingssaldo moeten politici ten
minste 4 aspecten meewegen:
1. Omvang van de overheidsinvesteringen
• Volgens de ‘gulden financieringsregel’ mag de overheid haar investeringsuitgaven dekken door
schuld aan te gaan -> het na te streven structurele tekort is gelijk aan wat nodig is voor financiering
van de investeringen
• door dergelijke kapitaaluitgaven verslechtert de vermogenspositie van de overheid niet, omdat
tegenover de aangegane schuld waardevolle kapitaalgoederen staan
• De centrale overheid heeft de gulden financieringsregel losgelaten, maar centrale overheden passen
hem nog wel toe
• Om de automatische stabilisatoren volop te laten werken moet het feitelijke saldo uitslagen van 3%
punten kunnen maken. Het ligt dan in de bandbreedte tussen 0% bbp (top conjunctuurgolf) en een
tekort van 6% bbp (dal conjunctuurgolf)
• Spaart een land meer dan in eigen land wordt geïnvesteerd dan gaat het spaaroverschot de grens
over. Die geldstroom is als (spaar)overschot zichtbaar op onze betalingsbalans (de registratie van alle
financiële transacties met het buitenland). Zowel de overheid als de particuliere sector kan een
spaaroverschot of -tekort hebben
-> saldo buitenland = spaarsaldo particuliere sector + spaarsaldo overheid
• NL heeft een zeer groot overschot op de betalingsbalans
• Het laatste woord over de begrotingspolitiek is aan de volksvertegenwoordiging, maar het NL
parlement is niet langer vrij een keuze te maken -> EU regels
