Kernbegrippen van de algemene wet bestuursrecht
H1, Week 1
Bestuursrecht: het recht van, voor en tegen het overheidsbestuur.
Overheidsbestuur:
- Vanuit organisatorisch oogpunt:
Welke personen of instanties kunnen tot het overheidsbestuur worden gerekend? Antwoord
in art. 1:1 Awb: bestuursorganen.
- Vanuit functioneel oogpunt:
Wat houdt het overheidsbestuur in? Antwoord in art. 1:3 Awb. Het besturen van de overheid
komt namelijk met name tot uitdrukking in het nemen van besluiten (beslissing van een
bestuursorgaan) als bedoeld in dit artikel. De door bestuursorganen genomen besluiten
kunnen op grond van art. 8:1 Awb door de bestuursrechter worden getoetst op
rechtmatigheid. Het recht om tegen een besluit beroep in te stellen komt wel alleen aan
belanghebbenden (degene die rechtstreeks bij een besluit is betrokken) in de zin van art. 1:2
Awb toe (rechtsbescherming).
A-bestuursorgaan: een persoon of college dat ‘orgaan’ is van een rechtspersoon die
krachtens publiekrecht is ingesteld. A-bestuursorganen worden altijd en ongeacht wat ze
doen tot het openbaar bestuur gerekend, daarom hoeft ook niet te worden beoordeeld of ze
in een concreet geval met ‘openbaar gezag’ zijn bekleed, dit wordt verondersteld. Ze zijn ook
bestuursorgaan als ze feitelijk of privaatrechtelijk handelen.
Staat —> ministers.
Gemeente —> burgemeester.
Provincie —> Commissaris van de Koning.
B-bestuursorgaan: een ‘ander’ persoon of college ‘met enig openbaar gezag bekleed.
Hiervan kan pas sprake zijn als er vaststaat dat er geen sprake kan zijn van een A-
bestuursorgaan. Zo’n ‘ander’ persoon of college maken vaak deel uit van een
privaatrechtelijk rechtspersoon en zijn daar dus orgaan van (bv stichting of vereniging). B-
bestuursorganen worden tot de overheid gerekend voor zover ze specifieke
publiekrechtelijke bevoegdheden uitoefenen (oftewel een besluit in de zin van art. 1:3 Awb
nemen) en dus handelingen verrichten die openbaar gezag impliceren. Er wordt gesproken
over ‘enig’ openbaar gezag, doordat B-bestuursorganen meestal specifieke bevoegdheden
op bepaalde terreinen uitoefenen, en dus niet in algemene zin bestuursorganen zijn. Je zegt
dus op het moment dat er openbaar gezag wordt uitgeoefend dat een persoon of college in
een concreet geval ‘als B-bestuursorgaan handelt’. Openbaar gezag komt neer op het
‘eenzijdig kunnen bepalen van de rechtspositie van rechtssubjecten’. Dus of ‘een persoon of
college’ iemands rechtspositie positief (bv toekennen recht op subsidie) of negatief (bv
opleggen van de plicht tot betalen boete) bepaalt. De bevoegdheid daartoe moet gebaseerd
zijn op een wettelijk voorschrift (legaliteitsbeginsel).
Rechtspersonen: gaat om groepen of collectiviteiten, rechtspersonen beschikken over een
eigen vermogen en bestaan slechts op papier. Door dit laatste moet het contact met en het
handelen van rechtspersonen altijd via vertegenwoordigers (organen) verlopen.
Rechtspersonen zijn als rechtssubject drager van rechten en plichten, die doorgaans
vermogensrechtelijk van aard zijn (art. 2:5 Bw). Rechtspersonen kunnen op dezelfde manier
als natuurlijke personen aan het maatschappelijk en economisch verkeer deelnemen. De
,vermogensrechtelijke gevolgen van de handelingen van bestuursorganen worden
toegerekend aan de rechtspersoon waartoe zij behoren en waarvan ze deel uitmaken (art.
1:1 lid 4 Awb). Schade als gevolg van een onrechtmatig besluit van de burgemeester komt
dan voor rekening van de gemeente waarvan hij deel uitmaakt.
Rechtspersonen krachtens publiekrecht (art. 2:1 Awb): ontlenen hun status aan het feit
dat de toepasselijke instellings- of organisatiewet expliciet zegt dat een entiteit
rechtspersoon is of rechtspersoonlijkheid bezit (bv de Mediawet of de Advocatenwet). Deze
worden niet ‘opgericht’, maar bij de wet bepaalt. Er is dus geen sprake van nadere
aanduiding van soorten rechtspersonen (zoals in art. 2:3 Bw). Bv landelijk politiekorps is
krachtens publiekrecht, omdat de korpschef een voldoende zelfstandige positie inneemt
binnen het landelijk politiekorps om als orgaan ervan te worden aangemerkt, hij heeft de
leiding en vertegenwoordigt de politie. Ook de Nederlandse orde van advocaten wordt als
rechtspersoon krachtens publiekrecht erkent (art. 17a en 35 Advocatenwet). Geen
vereniging, stichting, NV of BV!
Rechtspersonen krachtens privaatrecht (art. 2:3 Awb): ontlenen hun status aan het
verrichten van de specifieke oprichtingshandelingen die in het Bw voor elk van de in art. 2:3
genoemde rechtspersonen zijn voorzien. Aangezien art. 2:3 Bw een gesloten stelsel van
‘privaatrechtelijke’ rechtspersonen inhoudt, kan een rechtspersoon krachtens publiekrecht
geen rechtspersoon krachtens privaatrecht zijn of omgekeerd. Bv de Nederlandse Bank is
krachtens privaatrecht.
^verschil in de wijze waarop ze in het leven worden geroepen en niet in wat ze
privaatrechtelijk kunnen of niet.
Wanneer is iemand een orgaan van een rechtspersoon? Een persoon of college moet een
‘voldoende zelfstandige positie’ innemen binnen de rechtspersoon. Bij rechtspersonen
krachtens publiekrecht moet de toepasselijke organisatiewet (bv Gemeentewet) of
instellingswet (bv Politiewet) worden geraadpleegd. Soms blijkt het uit de specifieke
formulering van de wet, soms uit het feit dat een persoon of college met een specifieke taak
is belast.
In art. 6 Gemw worden de belangrijkste organen vd gemeente benoemd. Daarnaast kunnen
alle personen, commissies of colleges die in titel II vd Gemeentewet als onderdeel van de
gemeente gepresenteerd worden, als orgaan vd gemeente worden aangemerkt.
De belastinginspecteur wordt aangemerkt als orgaan vd Staat doordat hij als enige is
belast met het vaststellen van belastingaanslagen, die betrekking hebben op
rijksbelastingen, en 'bij ministeriële regeling' (door de minister van Financiën) als
belastinginspecteur is aangewezen (art. 2 jo 11 Awr).
Een gerechtsdeurwaarder bij koninklijk besluit benoemd (art. 4 Wetboek Burgerlijke
Rechtsvordering) en degene die voor benoeming in aanmerking wenst te komen moet bij de
Minister van Veiligheid en Justitie een daartoe strekkend verzoek indienen (art. 7). Uit deze
artikelen en art. 2 van de wet, waar hij met diverse taken wordt belast, kan worden afgeleid
dat de deurwaarder orgaan van de Staat is, omdat hij daarbinnen een voldoende
zelfstandige plaats heeft.
, Het Kabinet van de Koning, dat ondersteunende taken verricht ten dienste van de
uitoefening van de constitutionele taken van de Koning, wordt niet als orgaan van de Staat
aangemerkt, omdat er geen wettelijk voorschrift is waaruit kan worden afgeleid dat het als
orgaan van de Staat wordt gezien of waaraan het een zelfstandige taak ontleent.
Naast de Staat, provincies, de gemeenten en de waterschappen kunnen op grond van art.
2:1 lid 2 BW ook nog andere rechtspersonen krachtens publiekrecht in het leven worden
geroepen. Deze moeten dan hun grondslag hebben in een formele wet (instellingswet). Zo'n
instellingswet geeft doorgaans (uitputtend) aan welke personen of colleges als de organen
van de rechtspersoon zijn aan te merken.
Het adviseren in het kader vd besluitvorming wordt niet als het uitoefenen van het openbaar
gezag gezien, zolang van het advies kan worden afgeweken, wat vrijwel altijd het geval is.
Net zoals het toezien op en afhandelen van klachten.
De HRW bepaalt de rechtspositie van een woningzoekende in zoverre eenzijdig, dat zij over
openbaar gezag beschikt.
Het criterium openbaar gezag valt samen met het kunnen verrichten van een
‘publiekrechtelijke rechtshandeling’ als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb (dus voor zover het een
‘besluit’ kan nemen).
Publieketaakcriterium: openbaar gezag wordt aangenomen indien sprake is van het
uitvoeren van een overheidstaak die met overheidsgelden is bekostigd. De privaatrechtelijke
organisatie geldde dan als ‘doorgeefluik’ vd overheid.
Nu —> inhoudelijk en financieel criterium.
Inhoudelijk vereiste: of de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van uitkeringen of
voorzieningen in beslissende mate door een of meer A-bestuursorganen (de ‘echte’
overheid) worden bepaald. Het gaat daarbij om sturing in algemene zin
Financieel vereiste: of de ‘echte’ overheid bepaald en betaalt. De verstrekking van
uitkeringen of voorzieningen moet in overwegende mate, dus in beginsel voor twee derde of
meer, door een of meer A-bestuursorganen worden gefinancierd.
In art. 1:1 Awb lid 2 staan de colleges of personen die wel orgaan zijn van de Staat en
daarmee aan het a-criterium voldoen, maar alsnog niet als bestuursorgaan worden
aangemerkt (gezien de trias politica moeten ze hier namelijk van onderscheiden worden).
De wetgevende macht (de formele wetgever), de onafhankelijke, bij de wet ingestelde
organen die met rechtspraak zijn belast, en de beide kamers en de verenigde vergadering
vd Staten-Generaal zijn uitgezonderd van het bestuursorgaan-begrip. Zij vormen immers de
andere machten uit de trias politica (wetgevende en rechterlijke macht) of zijn nauw
betrokken bij de totstandkoming van formele wetten (kamers der Staten-Generaal). De
andere organen zijn hoge colleges van Staat die de wetgever of regering van advies dienen
of toezicht houden op het handelen vd regering, waardoor zij niet als bestuursorgaan
worden aangemerkt.
