Week 1: Wat is bestuursrecht?, Awb, bestuursorgaanbegrip
Bestuursrecht ziet op de rechtsverhouding tussen het bestuur (college van b&w,
nederlandse bank) en de burgers (natuurlijke personen, maar kan ook gaan om allerlei
organisaties en ondernemingen). Het bestuur is bevoegd om de rechtspositie van burgers
eenzijdig vast te stellen in het algemeen belang (zonder toestemming vd burger). Het
bestuur kan dus macht uitoefenen tov de burger, het gaat dus niet om een gelijkwaardige
relatie. Dit betekent dat het bestuur ogv de wet bevoegd is beslissingen te nemen die wij
burgers niet zomaar zouden kunnen nemen (bv evenementenvergunningen, opleggen van
een boete).
Het bestuur kan dit doen obv de wet, die afkomstig is van democratisch gelegitimeerde
organen (orgaan dat gekozen wordt door de burgers, bv gemeenteraad en Tweede Kamer,
die het bestuur controleren, zoals het college van b&w en de regering, en toetsen ook
steeds of dat bestuur beginselen van de democratische rechtsstaat in acht neemt). Ook de
rechter controleert dat.
De kiesraad stelt onder meer de uitslag vast van de Kamerverkiezingen.
De Nederlandsche Bank houdt toezicht op de Nederlandse banken.
De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland is verantwoordelijk voor het verstrekken van
allerlei subsidies, bv voor de landbouw.
De ACM is er om te waarborgen dat er eerlijke concurrentie plaatsvindt en houden toezicht
op telecombedrijven.
De Immigratie- en Naturalisatiedienst is verantwoordelijk voor het afgeven van
verblijfsvergunningen.
Het Uwv verstrekt uitkeringen.
Verschil met constitutioneel recht:
•Nauwe samenhang tussen Constitutioneel recht en Bestuursrecht.
•Staatsrecht gaat om de grondregels voor de democratische rechtsstaat. Het bestudeert
organieke wetten; wetten die de organen en de organisatie vd staat regelen. Primair om de
grondregels en de organisatie vd democratische rechtsstaat en niet zoals bij het
bestuursrecht om de verhouding tussen de overheid en de burger.
•Hoe democratische rechtsstaat handen en voeten krijgt voor de burger: dat is het terrein
van het Bestuursrecht.
•Onlosmakelijk met elkaar verbonden.
Verschil met privaatrecht:
•Ziet op relatie tussen burgers/bedrijven onderling.
•Gelijkwaardigheid betrokken partijen, bij het bestuursrecht is dit niet het geval. Het zijn
vrijwillige relaties, bv contracten, bij het bestuursrecht is dit voor besluiten niet het geval, kan
ook ongevraagd.
•Particulier belang staat centraal, bij het bestuursrecht in het algemeen belang.
Verschil met strafrecht:
•Ziet ook op verhouding tussen overheid en burger;
•Gaat over bestraffing, bij bestuursrecht is de doelstelling het bereiken of herstellen van een
legale situatie (echter kan het wel straffend optreden, bv een boete).
1
,Functies van het bestuursrecht:
Gaat om de regels die de rechtsverhouding tussen bestuur en burgers beheersen:
•Van het bestuur: instrumentele functie;
•Voor het bestuur: normerende functie;
•Tegen het bestuur: waarborgfunctie.
De instrumentele functie:
•Het toekennen van bevoegdheden om het bestuur zijn publieke taken (het behartigen van
het algemeen belang) goed te kunnen laten uitoefenen.
•Vroeger: vooral ge- en verboden, maar sinds jaren 50/60: ook vergunningen, subsidies,
uitkeringen en andere ‘instrumentele’ bevoegdheden (bv uitoefenen controles).
•Vooral geregeld in het bijzondere bestuursrecht (bv vreemdelingenrecht, participatiewet,
tabaks- en rookwarenwet).
De normerende functie:
•Het bestuursrecht bevat regels waaraan het bestuur zich moet houden. Het bestuur kan
dus niet ongelimiteerd allerlei bevoegdheden uitoefenen.
•Wat zijn die regels?:
•Wet- en regelgeving (Awb en bijzondere wetgeving), amvb’s, ministeriële regeling,
beleidsregels, algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Normen die in acht genomen
moeten worden door het bestuur als ze besluiten neemt.
De regels van bestuursrecht zijn niet alleen terug te vinden in een wet in formele zin
(afkomstig van de regering en Staten-Generaal), maar op regelingen die daarop zijn
gebaseerd.
Gelede normstelling:
Het verschijnsel dat normstelling in het bestuursrecht (anders dan in het civiel en het
strafrecht) plaatsvindt op meerdere niveaus van regelgeving. Voor elk besluit in het
bestuursrecht geldt dat je eerst kijkt naar de wet in formele zin, dan een amvb, dan een
ministeriële regeling en daaronder weer de beleidsregel. Dit resulteert uiteindelijk in een
beschikking (dus bv een verblijfsvergunning) of een afwijzing. Kost veel tijd om een wet in
formele zin tot stand te brengen, is niet makkelijk van af te wijken, het wijzigen van lagere
regelgeving is veel makkelijker. Wfz bevat algemene bepalingen en wordt uitgewerkt in
lagere regelingen, echter kan de overheid dan slechter toezicht houden en het bestuur is
minder democratisch gelegitimeerd, ook is het een complex systeem, welke normen zijn van
toepassing als je zoveel regelingen hebt? Minder rechtszekerheid en veel
onoverzichtelijkheid. Burger is niet zo zelfredzaam daardoor.
De waarborgfunctie:
•Het bestuursrecht biedt waarborgen tegen eenzijdig overheidsingrijpen. De burger moet
middelen krijgen door besluitvorming te beïnvloeden, bv inspraak via verkiezingen.
Openbare voornemens van het bestuur zijn nodig zodat de burger weet wat hem te wachten
staat.
•Rechtsbescherming: onafhankelijke rechtspraak, maar ook bezwaar (H7 Awb), inspraak,
openbaarheid, klachtrecht (H9 Awb), schadevergoeding (H4 en 8 Awb).
Hoe ziet de bestuursrechtelijke procedure eruit?:
2
,•Het bestuur heeft een voornemen om een besluit te nemen:
- Aanvraag ingediend: omgevingsvergunning, subsidie of uitkering. Bij een aanvraag
moet het bestuur reageren.
- Ambtshalve: handhavingsbesluit naar aanleiding van een overtreding. Het bestuur
neemt uit zichzelf een besluit.
•Voordat besluit wordt genomen (dient vaak sprake te zn van inspraak): zienswijze; burger
moet op het besluit kunnen reageren (4:7 e.v. Awb) of openbare uniforme
voorbereidingsprocedure, meestal bij complexe besluiten (afdeling 3.4 Awb).
•Besluit (1:3 lid 1 Awb). Na het voornemen wordt het een besluit.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven is één van de hoogste bestuursrechters van
Nederland. De hoofdregel is dat er hoger beroep wordt ingesteld bij de Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Maar voor bv de tabaks- en rookwarenwet zie
je in de bevoegdheidsregeling de bevoegde de hoogste bestuursrechter is.
Als er een besluit wordt genomen moet je eerst vaststellen of je daartegen beroep kunt
instellen bij de rechtbank. Daar staat dat een belanghebbende beroep kan instellen tegen
een besluit. Alvorens je naar de rechter kan, moet je eerst bezwaar maken. Dit doe je bij
hetzelfde bestuursorgaan, dus het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, dan
beroep bij de rechtbank, als je het daar niet mee eens bent, kun je in hoger beroep bij één
van de hoogste bestuursrechters.
Naar een algemeen bestuursrecht:
•Vroeger vooral bijzonder bestuursrecht, zoals vreemdelingenrecht, omgevingsrecht of
participatiewet. Het bijzondere bestuursrecht gaat steeds om regels die speciaal voor één
beleidsterrein zijn gemaakt. Het probleem daarbij is dat ze er allemaal anders uitzien, bv ten
aanzien van termijnen waarbinnen op een aanvraag moest worden beslist. Voor elk apart
beleidsterrein binnen het bestuursrecht moest opnieuw het wiel worden uitgevonden, nogal
onoverzichtelijk dus. Er was wel een wet Arob (administratieve rechtspraak
overheidsbeschikkingen) waarin de rechtsbescherming was geregeld. Verdere regels waren
er eigenlijk niet, die moesten door de bestuursrechter via jurisprudentie worden geregeld. In
1982 werd er een Commissie Scheltema ingesteld met het oog op het vaststellen van een
algemene wet bestuursrecht, bestond uit bekende bestuursrecht specialisten.
•1994: Algemene wet bestuursrecht.
•Doelstellingen:
- Vastleggen algemene regels van het bestuursrecht (op één plek samenbrengen).
3
, - Bevorderen eenheid (binnen de bestuurlijke wetgeving).
- Systematiseren en vereenvoudigen.
- Codificeren van jurisprudentie.
- Regelen van algemene onderwerpen die niet goed passen in bijzondere regelgeving
(zoals algemene beginselen van behoorlijk bestuur, hoeft niet afzonderlijk in elke wet
benoemd te worden).
•De Awb is werk in uitvoering, opgesplitst, is niet in één keer in werking getreden.
Onderdelen zijn er nog steeds om geregeld te worden, het kost veel tijd namelijk om een wet
te maken.
De uniformerende werking van de Awb: het is relevant voor al het bijzondere bestuursrecht:
Omgevingsrecht, vreemdelingenrecht, sociale zekerheid, financieel recht, onderwijsrecht,
markt toezichtrecht.
Awb-interpretatie is ook maatgevend voor bijzondere wetgeving!
De verhouding algemeen (Awb) en bijzonder
bestuursrecht:
Art. 14 Vreemdelingenwet
(Vreemdeling =belanghebbende tav besluiten die jegens hem of haar worden genomen, art.
1:2 Awb).
1.Onze minister (=bestuursorgaan, art. 1:1 Awb) is bevoegd:
a.de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning (=besluit, art. 1:3 Awb) voor
bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen; (…)
c. een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd op aanvraag of ambtshalve te wijzigen wegens
veranderde omstandigheden;
(…)
De verhouding algemeen (Awb) en bijzonder bestuursrecht:
In de Awb vinden we:
•Dwingend recht:
Afwijking van Awb (in lagere regelgeving) niet mogelijk (bv art. 6:7 Awb), gebeurt dat toch
dan stelt de bijzondere wet ‘in afwijking van de Awb…’. Lagere regelgeving zoals een
ministeriële regeling of een amvb kan daar niet van afwijken. Een wet in formele zin zoals de
Vreemdelingenwet kan hier wel van afwijken. De Awb is immers ook een wet in formele zin,
en het is niet zo dat de Awb voorgaat op een andere wet in formele zin. Het is dus mogelijk
om in een bijzondere bestuursrechtelijke wet in formele zin af te wijken van de bepalingen
van de Awb. Maar de memorie van toelichting (toelichting op de wet, waarin wordt uitgelegd
wat er precies met de bepaling wordt bedoeld) wordt gezegd dat dat niet zomaar mag. De
formele wetgever die wilt afwijken van de Awb moet dat heel goed motiveren, in een
toelichting op die bijzondere wet en moet daarin aangeven waarom afwijking van de Awb
noodzakelijk is. Is gebeurd in de Vreemdelingenwet.
•Regelend recht:
Awb bevat hoofdregel maar staat afwijking in lagere regelgeving uitdrukkelijk toe: ‘tenzij bij
wettelijk voorschrift anders is bepaald’, bv 4:1 Awb.
•Aanvullend recht:
Bijzondere wet bevat hoofdregel maar wanneer daarin niets staat, geldt Awb, bv 4:13 Awb
•Facultatief recht:
4
