H1: introductie
De studie van dit boek
Nieuwe inzichten in het openbaar bestuur geven aanleiding tot veranderingen hoe het openbaar
bestuur te managen en organiseren. Dit boek beschrijft bestuursparadigma’s die relevant zijn om te
begrijpen wat er vandaag de dag in de publieke sector gebeurt. Dit boek focust zich niet op specifieke
processen en procedures, maar meer onderliggende beleidslijnen en strategieën die het openbaar
bestuur structureren en laten functioneren. In dit boek wordt hiernaar verwezen als paradigma’s die
het openbaar bestuur leiden. Een bepaald bestuursparadigma kan de manier van besturen gaan
domineren omdat dit als juist wordt geacht. Tegelijkertijd moeten nieuwe bestuursparadigma’s (bv.
NPM, deze was tot voor kort in de mode) concurreren met oude institutioneel ingebedde
paradigma’s. Paradigma’s zijn dus altijd in ontwikkeling en verschillende paradigma’s kunnen dan ook
verschillende actoren aanspreken (bv. politici of werknemers).
In dit boek wordt gesteld dat het hoge overheidsfunctionarissen niet lukt om ondergeschikten te
‘dwingen’ een bepaald paradigma aan te nemen. Paradigma’s worden hier dan ook gezien als een
cake met lagen, waarin de bovenste lagen de meest nieuwe paradigma’s zijn en parallel lopen aan de
onderste lagen/paradigma’s in de cake. Die zijn dan ook ouder en historischer. Soms worden
paradigma’s samengevoegd: dan ontstaan hybride paradigma’s (dit kun je zien als een
‘marmercake’).
Nieuwe paradigma’s worden ontwikkeld en geadapteerd door het politici/het bestuur omdat ze
aansluiten op de huidige problemen, en niet opgelost kunnen worden met het huidige bestuurlijke
paradigma. Nieuwe paradigma’s vervullen belangrijke rollen, zoals het herstructureren en
reorganiseren de publieke sector, veranderen haar interacties met de burgers en de private profit- en
non-profitsector, en transformeren hoe overheidsbeleid, regelgeving en diensten worden
geproduceerd, geleverd en beoordeeld.
Definitie en inhoud van paradigma’s
Zoals eerder gesuggereerd worden paradigma's van openbaar bestuur gedefinieerd als een relatief
coherente en alomvattende reeks normen en ideeën over hoe te regeren, organiseren en leiden van
de publieke sector. De bestuursparadigma’s bieden vaak kritische diagnoses van het verleden en
geven oplossingen voor de meest dringende problemen van de publieke sector in de toekomst. Bij
het formuleren van nieuwe paradigma’s worden vaak oude ideeën gebruikt die zijn verbonden met
nieuwe, maar die aanleiding geven tot nieuwe praktijken met nieuwe functionaliteiten. Paradigma's
van openbaar bestuur zijn meestal gestructureerd rond een paar kernovertuigingen en aannames die
een grotere groep hanteert: aanbevelingen over hoe besturen, hoe de publieke sector te
structureren/organiseren, maar ook hoe dit zich verhoudt tot de samenleving en hoe leiders/
medewerkers met elkaar omgaan in het leveren van oplossingen en diensten aan burgers en
belanghebbenden.
Ontwikkeling van de paradigma’s
- Naoorlogs werd het openbaar bestuur erg bureaucratisch georganiseerd. Tegenwoordig
wordt dit aangeduid als old public administration omdat politiek en bestuur hiërarchisch
waren, een horizontale taakverdeling hadden en rationale besluitvorming plaatsvond.
Ambtenaren werden hierbij aangenomen op basis van hun verdiensten. Dit wordt ook wel
het bureaucratische paradigma genoemd.
- Andere overheden ontwikkelden een sterke welzijnssector waarin gespecialiseerde
beroepsgroepen een grote invloed hadden op de dienstenproductie. Deze landen hadden
veel decentralisatie naar lagere overheden en weinig gecentraliseerde controle. Er was hier
een sterke behoefte aan professionaliteit binnen de openbare diensten. De macht van
, professionals uit welzijnssectoren werd dusdanig groot dat hier wordt gesproken van het
paradigma ‘professional rule’: autonome macht gebaseerd op professionele normen,
waarden en theorieën die hiërarchische bevelsstructuur uitdaagt. Horizontale collegialiteit
en professionaliteit van leiders stonden centraal
- In de jaren ’70 en ’80 kwam er steeds meer kritiek op deze paradigma’s. Over bureaucratie
werd gesproken dat de gecentraliseerde sturing en veel regels binnen het bestuur zorgde
voor veel negatieve effecten. Ook werd er kritiek geuit op het gebrek aan hoge kosten en
slechte kwaliteit van diensten. Kritiek op het professionele paradigma was de
overheidsuitgaven te hoog waren, maar ook werden de professionals beschuldigd van
eigenbelang, paternalisme en politieke doofheid.
- Uit deze kritiek ontstond het NPM paradigma: marktwerking combineren met een nieuw
soort managerialisme. NPM was enorm populair van de jaren ’80 tot en met 2000 en werd
wereldwijd het referentiepunt van openbaar bestuur. Het bracht veel positieve effecten op
begrotingsdiscipline, resultaatgerichtheid en gebruikerstevredenheid.
De kritiek luidt het breken van beloften en de negatieve effecten van marktwerking en
managerialisme. Het breken van beloften gaat volgens academici over deregulering,
innovatie en kostenefficiëntie, evenals de negatieve gevolgen voor de openbare
dienstverlening. Ook bleek er minder motivatie binnen openbare diensten, organisatorische
versnippering en werd moeite ondervonden met kernwaarden (bv. eerlijkheid,
rechtvaardigheid, politieke verantwoording) Ambtenaren klaagden over strikt
prestatiemanagement, minder ruimte voor professionele discretie en minder tijd voor
dienstverlening.
- N.a.v. de kritiek op NPM zijn er vier paradigma’s waarvan wordt beweerd dat deze het
nieuwe NPM zijn: de Neo-Weberiaanse Staat, Digital Era Governance, Public Value
Management en New Public Governance.
o Neo-weberiaanse staat paradigma: ontwikkeld in landen die aarzelden NPM door te
voeren en in landen die een correctie wilden op hun huidige NPM. Het keert vooral
terug naar klassieke bureaucratische waarden zoals eerlijkheid, rechtvaardigheid,
onpartijdigheid en verantwoording. Het is gebaseerd op discussies uit eind jaren ’60
en begin jaren ’70 dat gewoonlijk wordt aangeduid als new public administration.
Ten opzichte van NPM is het dubbel: het wijst marktwerking af, maar strategisch
management wordt toegejuicht. Tot slot streeft het ernaar naar de behoeften en
eisen van burgers te luisteren, wat tegen de klassieke bureaucratie ingaat.
o Digital-era governance paradigma: voorstanders stellen dit als antwoord op de crisis
van de NPM aan het begin van het nieuwe millennium en de begrotingscrisis sinds
2008, die de noodzaak van bezuinigingen heeft benadrukt. De kerngedachte van
Digital Era Governance is dat de digitale revolutie (informatie- en
communicatietechnologie) gebruikt moet worden voor de ontwikkeling van de het
openbaar bestuur. Niet alleen een instrument om de administratieve efficiëntie in de
backoffice te verbeteren, maar digitalisering kan ook helpen om versnipperde
openbare en particuliere dienstverlenende instanties opnieuw te integreren, een
meer allesomvattende dienstverlening aan de burgers te bieden en de
democratische participatie en het openbaar overleg te versterken.
o Public value management paradigma: dit lijkt op het neo weberiaanse paradigma,
maar bij PVM wordt de nadruk gelegd op de betrokkenheid van belanghebbenden bij
het openbaar bestuur. Het argument hiervoor is dat het openbaar bestuur zich ‘voed
als een parasiet’ met de opbrengsten uit de concurrerende en innoverende
particuliere sector. Consumenten op deze markten spelen ook een grote rol. De
publieke sector is hierin uniek omdat het opbrengsten uit belastingen e.d. haalt die
de publieke waarden waarborgen in de maatschappij aan de hand van politiek en
democratisch debat. Publieke sector managers die zich bezig houden met strategisch
, management en de ontwikkeling van publieke waarde spelen enerzijds een grote rol,
dit lijkt op NPM. Anderzijds wordt er in het PVM gefocust op de netwerken
(eerdergenoemde belanghebbenden, ofwel samenwerkende partnerschappen) en
neigt weer naar New Public Governance.
o New public governance: New Public Governance (NPG) beweert dat de
afhankelijkheid van de publieke sector aan hiërarchieën en markten problematisch.
Het antwoord hierop luidt collaboratief bestuur gebaseerd op
netwerkpartnerschappen en het stimuleren van een actief en betrokken
burgerschap. Dit is volgens NPG de enige manier om organisatorische fragmentatie
tegen te gaan, complexe problemen op te lossen en het mobiliseren van middelen en
ideeën die publieke innovatie kunnen stimuleren. Het beveelt horizontale vormen
van bestuur aan en pleit daarmee tegen de traditionele vormen van top-down
bestuur en de recente vermarkting van de publieke sector. Collaboratief bestuur en
de poging om diensteninnovatie te stimuleren, vereist dat leiderschap en
management meer gebaseerd zijn op vertrouwen en empowerment, dan op controle
en prestatiemanagement.
Drie belangrijke drijfveren in de voor het ontwikkelen van paradigma’s voor OB:
1. Maatschappelijke en sociaal-technische veranderingen: factoren zoals economische groei of
achteruitgang, veranderende demografie, groeiende serviceverwachtingen van de
middenklasse, nieuwe technologie en globalisering/concurrentiedruk hebben invloed gehad
over de rol en het functioneren van de publieke sector.
2. Kritiek op het overheersende bestuursparadigma en het organisatorisch leren daaruit
voortvloeiende: nieuwe paradigma’s leveren voordelen op. Opeenstapelingen van
problemen en kritieken zet aan tot nieuwe paradigma’s.
3. Verspreiding van nieuwe paradigmatische ideeën binnen andere organisaties, sectoren of
landen: er kan geleerd worden van eigen experimenten of die van anderen. Ook uit de
private sector. Overheden op verschillende niveaus moeten leren van zichzelf en goed
kopiëren van anderen. De overgenomen fragmenten kunnen leiden tot een nieuw
paradigma.
De public governance diamant
Dit boek analyseert de paradigma’s en gebruikt hiervoor een diamantmodel. Het heeft 5 kenmerken
waarop het analyseert:
1. Gecentraliseerde controle: De mate van aanbevolen gecentraliseerde controle in de verticale
commandoketen.
2. Horizontale coördinatie: De mate van aanbevolen horizontale coördinatie en samenwerking tussen
instanties.
3. Gebruik van waarde articulatie: De mate waarin openbaar bestuur gebaseerd moet zijn op de
articulatie van publieke waarden.
4. Gebruik van prikkels: De mate waarin openbaar bestuur gebaseerd moet zijn gebaseerd moet zijn
op voorwaardelijke positieve en negatieve prikkels.
5. Maatschappelijke betrokkenheid: De mate waarin particuliere for-profit of non-profit actoren,
inclusief burgers, moeten worden betrokken bij openbaar bestuur.
, H2: Bureaucratie
Achtergrond
In zijn eenvoudigste opvatting is bureaucratie een regeringssysteem dat wordt gekenmerkt door
naleving van vaste regels en een hiërarchie van autoriteit. Bureaucratie (samen met professionaliteit)
is een van de twee klassieke bestuursparadigma's, wat betekent dat de tijd vóór de bureaucratie
werd gekenmerkt door het ontbreken van samenhangende organisatieprincipes voor effectief
management en leiderschap. De overheersing van speciale belangen, cliëntelisme en corruptie was
tot rond 1900 in veel landen wijdverbreid een paradigma. Amerikaanse ambassadeurs zijn
bijvoorbeeld typisch politieke aangestelden, soms ten minste gedeeltelijk gebaseerd op hun
geldelijke bijdragen. Het idee was dat de nieuwe bestuursprincipes van bureaucratie zouden kunnen
zorgen voor een neutrale en effectieve implementatie van de wetten en het beleid waartoe door
gekozen politici werd besloten. De Amerikaanse president Woodrow Wilson, pleitte voor een
onderscheid tussen politiek en bestuur: politiek zou de richting aangeven, terwijl het doel van het
bestuur was om op een efficiënte en effectieve manier in die richting te bewegen. De Amerikaanse
politicoloog Dwight Waldo voerde later aan dat 'de middelen en metingen van efficiëntie voor alle
regeringen hetzelfde waren: democratie kon het zich niet veroorloven om centralisatie, hiërarchie en
discipline te negeren. Deze standpunten zijn logisch gezien bestuur in perioden daar voorheen
inefficiënt, onwettig en willekeurig waren. Het argument is dus dat de opkomst en verspreiding van
bureaucratie als een bestuursparadigma in de publieke sector een reactie vormde op de specifieke
historische context.
Inspiratiebronnen en theorie
Max Weber betoogde dat de moderne bureaucratie in zowel publieke als private organisaties
gebaseerd is op nauwkeurig gedefinieerde competenties en worden onderbouwd door regels,
wetten of bestuursrechtelijke regelingen. Drie aspecten hierbij: 1) een strakke taakverdeling die de
reguliere taken en plichten in de hiërarchie duidelijk identificeert. 2) Regelgeving die vaststaande
commandostructuur beschrijft en de plichten en capaciteit om anderen tot naleving te dwingen. 3)
Mensen aannemen op basis van hun specifieke, gecertificeerde kwalificaties die de uitvoering van
taken ondersteunen.
Principes van bureaucratie volgens Weber:
1. Gespecialiseerde rollen
2. Op verdiensten gebaseerde werving
3. Uniforme principes van plaatsing, promotie en overplaatsing in een administratief systeem
4. Careerisme met een systematische salarisstructuur
5. Hiërarchie, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid
6. Onderwerping van officieel gedrag aan strikte regels van discipline en controle
7. Suprematie van abstracte regels
8. Onpersoonlijke autoriteit
9. Politieke neutraliteit
De logica van het bureaucratische paradigma suggereert dat hiërarchie ervoor zorgt dat bevelen en
regels worden gevolg omdat ze worden gegeven ambtenaren die onderdeel zijn van een rationele
rechtsorde. De taakverdeling is gespecialiseerd en functioneel. Het personeel bestaat uit fulltime
werknemers met een levenslange dienstbetrekking, met een sterke nadruk op formeel onderwijs,
verdienste en ambtstermijn. De normatieve basis is het geloof in een legitieme, rationeel-juridische
politieke orde en het recht van de gekozen politici om hun beslissingen te bepalen en af te dwingen
via bestuurders met de vereiste vaardigheden. De belangrijkste taak voor bestuurders op alle niveaus
