Stone, Deborah: ‘Policy Paradox: The Art of Political Decision Making’ (2002)
Voorwoord
Andere manier van kijken naar politiek. Meer nadruk op paradox ipv rationaliteit,
'objectiviteit'.
Inleiding
Diverse voorbeelden van de rol die paradoxen in de politiek kunnen spelen.
Het boek kent twee doeleinden. Ten eerste duidelijk maken dat het idee rationaliteit te kunnen
brengen in het beleid het idee van politiek ondermijnt. Ten tweede een vorm van politieke
analyse afleiden die wel wat kan zeggen over paradoxen in beleid.
Het project om openbaar beleid rationeel te maken is gebaseerd op drie zuilen:
- een 'model of reasoning': rational decision making.
- een 'model of society': market.
- een 'model of policy making': productiemodel.
Model van redeneren gaat niet op geen kwestie van rationele argumenten maar
beïnvloeding, gokwerk, enz.
Volgens Stone is politiek redeneren redeneren door middel van metaforen en analogie.
Uiteindelijk ten behoeve van het beleid.
Model van de samenleving is de markt (geheel van autonome, rationeel beslissende denkers
die geen gemeenschapsleven hebben). Zij maximaliseren hun eigen-
belang door middel van rationeel denken. Ook dit model gaat niet op: mensen worden in hun
keuzes beïnvloed door sociale banden, tradities, groepen, enz. Bepalen
van preferenties gaat grotendeels niet rationeel, maar op basis van manier van presentatie. In
plaats daarvan: model van de samenleving als een politieke gemeenschap.
Model van beleidsvoering is een productiemodel, waarbij beleid wordt gevormd in een
ordelijke volgorde van stadia. Dit model mist echter de essentie van beleidsvoering
in politieke gemeenschappen: het gevecht over ideeën. Het rationaliteitsproject gaat ervanuit
dat er objectieve en neutrale evaluatiestandaarden zijn voor politiek,
maar in realiteit ziet ieder mens begrippen als gelijkheid en vrijheid anders.
Elk hoofdstuk van het boek behandelt een onderwerp dat op het eerste gezicht rationeel en
eenduidig lijkt, maar in werkelijkheid op veel manieren valt uit te leggen. Deel II gaat over
doelen, in de vorm van vaste gemeenschapswaarden: gelijkheid, efficiëntie, veiligheid en
vrijheid. Deze waarden vormen niet alleen doelen, maar ook normen waaraan bestaande
situaties en beleidsvoorstellen worden getoetst. Deel III gaat over problemen. Deel IV gaat
over oplossingen. De hoofdstukken in dit deel gaan ervanuit dat beleid altijd neerkomt op
weloverwogen pogingen om gedrag van mensen te veranderen. Elk hoofdstuk handelt over
een mechanisme om die verandering tot stand te brengen. In plaats van het idee dat de
politieke analist bij het vormen van oplossingen naar het goede of beste instrument moet
zoeken (regels, straffen, rechten, enz.), gaat Stone uit van het idee dat elk type politiek
1
,instrument een sportarena is, met elk zijn eigen regels en waarin politieke conflicten verder
gaan.
We zullen altijd politiek blijven houden, aangezien onze manier van denken en argumenteren
verstrengeld zijn en niet eenvoudig uit elkaar te halen. Daarbij zijn politieke concepten
paradoxen. Ze hebben tegenstrijdige betekenissen die logischerwijs uit elkaar gehouden
zouden moeten kunnen worden gescheiden, maar dat volgens de politieke logica niet kunnen.
PART I POLITICS
Hoofdstuk 1. The market and the polis
‘Polis’ is een goede naam voor de essentiële politieke samenleving (in plaats van de markt).
In het marktmodel streven mensen naar het maximaliseren van hun eigen belang. Er is een
aantal verschillen tussen het marktmodel en de politieke gemeenschap.
- De markt gaat uit van individuen en kent geen doelen, voorkeuren of intenties anders
die van de individuen. Het model van de polis moet rekening houden met collectieve
wil en inspanning. Hieruit volgt dat er sprake moet zijn van lidmaatschap, om te
bepalen wie lid is van de gemeenschap en wie niet. Er is een onderscheid tussen
politieke en culturele gemeenschappen. Deze vallen niet altijd samen en dit levert
strijd op. Wie tot een gemeenschap behoort, wordt niet alleen door regels bepaald,
maar ook onderlinge hulp speelt een grote rol.
- In de polis is er sprake van een publiek belang. Verschillende interpretaties van dit
begrip:
o Het publieke belang bestaat uit de dingen die mensen vanuit hun ‘public-
inspired side’ willen (ook al zijn die in strijd met hun eigen belang).
o Doelen waarover consensus is.
o Dingen die goed zijn voor de gemeenschap als gemeenschap.
Het concept publiek belang is voor de polis wat zelfbelang is voor de markt. In de
markt is het publiek belang het resultaat van alle individuen die hun zelfbelang
najagen. In de polis is het een lege box die intentioneel, voorbedacht en gepland wordt
gevuld.
- De opvatting van algemeen belang die mensen hebben verschilt vaak van hun
opvatting van eigenbelang. De polis wordt gekenmerkt door het probleem de
eigenbelangen en publieke belangen te combineren, oftewel tegelijkertijd de private en
publieke belangen te dienen. Waar dit niet lukt, is sprake van gemeenschapsproblemen
(‘common problems’). Dit kan twee kanten opwerken: privébelang ten koste van
sociale belangen; sociale belangen ten koste van privébelangen. ‘Common problems’
worden ook wel collectieve actie problemen genoemd. In de polis hebben
gemeenschapsproblemen altijd consequenties. Het belangrijkste dilemma van beleid in
de polis is hoe mensen rekening te laten houden met bredere consequenties in hun
privékeuzes.
- Het gat tussen eigenbelang en publiek belang in de polis wordt overbrugd door sterke
krachten:
o Invloed. Keuzes van mensen zijn conditioneel (afhankelijk van keuzes van
anderen). Eventueel ook sprake van dwang.
o Samenwerking. Minstens zo belangrijk als strijd:
2
, Politiek draait om zoeken van allianties en organiseren van
samenwerking om tegen opponenten te strijden. (twee-personenmodel
werkt niet)
Samenwerking is essentieel voor macht. Werkt beter dan dwang bij
subordinatie. Samenwerking past niet in marktmodel/ is negatief.
o Loyaliteit. In de ideale markt is er geen loyaliteit tussen koper en verkoper. In
politiek blijven allianties vaak lang bestaan.
- Groepen zijn bouwstenen van de polis. Groepen zijn op drie manieren belangrijk:
o Mensen behoren tot instituties en organisaties.
o Beleid gaat niet alleen over oplossen publieke problemen, maar ook over hoe
groepen zich formeren, deformeren en reformeren om publieke doelen te
halen.
o Beslissingen in de polis zijn collectief. Expliciet collectief door directe invloed
als stemmen enz. Impliciet collectief door invloed van buitenaf op
beleidsmakers.
- In de ideale markt is informatie ‘perfect’. Politiek wordt gedreven door hoe mensen
informatie interpreteren, waardoor veel politieke activiteit een poging is om
interpretaties te controleren. In de polis is informatie: nooit compleet (altijd
onverwachte bijeffecten); nooit volledig en gelijk verdeeld beschikbaar voor alle
deelnemers in politiek; mogelijk geheim gehouden.
- In het marktmodel heeft alles zijn waarde en prijs. In de polis speelt nog iets meer mee
(‘laws of passion’):
o Passie voedt zichzelf bv. Samenwerking vergroot gemeenschapsgevoel
o Precedenten zijn belangrijk in autoriteit
o Het geheel is groter dan de som der delen bv. Protestmars
o Dingen kunnen tegelijkertijd meer dan één ding zijn bv. Een lage boete is
een straf, maar ook weer niet.
- Het doel van macht in de polis is altijd het ondergeschikt maken van individuele
eigenbelangen aan andere belangen. Het werkt volgens invloed, samenwerking en
loyaliteit en is gebaseerd op strategische controle van informatie. Het werkt eerder
volgens ‘laws of passion’ dan volgens ‘laws of matter’.
- In het marktmodel wordt verandering gedreven door ruilhandel, die gemotiveerd
wordt door het individuele streven naar het verbeteren van de eigen situatie. In de
polis worden veranderingen gedreven door de interactie van het gezamenlijk
definiëren van ideeën en allianties.
- Ideeën zijn de essentie van politiek. Ideeën over beleid trekken grenzen. Problemen in
de polis worden nooit opgelost zoals economische benodigdheden in het marktmodel.
PART II GOALS
Dit deel van het boek is georganiseerd rond vijf concepten die de taal van het politieke
discours domineren:
- equity – gelijkheid
- efficiency – efficiëntie
- security – veiligheid
- liberty – vrijheid
- community ‘goals’ – gemeenschapsdoelen
3
, Stone noemt ze doelen, maar ze worden vaak ook in andere betekenissen gebruikt dan als
eindpunt (bv. als legitimering, als standaard of als waarden).
Wat de doelen gemeen hebben in de literatuur over beleidsanalyse is de zoektocht naar een
eenduidige definitie of enkel criterium. Gelijkheid wordt gedefinieerd als ‘gelijke gevallen
gelijk behandelen’; efficiëntie is ‘met een geven input de meeste output verkrijgen’;
veiligheid is ‘de bevrediging van minimale menselijke behoeftes’; vrijheid is de mogelijkheid
‘te doen wat je wilt zolang je er anderen niet mee schaadt’.
Elk van deze criteria kent ambiguïteiten en interpretatieproblemen, die er voor zorgen dat ze
object van politieke strijd zijn. In de polis zijn de concepten gelijkheid, efficiëntie, veiligheid
en vrijheid continu onder constructie. De algemene definities zorgen voor een slagveld voor
bepaalde gevechten.
Het doel van de hoofdstukken is om te laten zien dat er een enorme keuzevariatie is in de
interpretatie van de criteria van beleidsanalyse. Deze interpretaties verschillen van beleid tot
beleid, van tijd tot tijd en van plaats tot plaats. Beleidspolitiek is het proces van het maken van
interpretatiekeuzes.
Hoofdstuk 2. Equity
In dit hoofdstuk worden kwesties beschreven als distributievraagstukken waarbij gelijkheid
het doel is. Het conflict gaat er niet over of er gelijkheid moet komen, maar hoe de
verschillende zijden kijken naar de distributie van wat dan ook ter sprake komt.
Hierbij komt een groot aantal problemen kijken. Bij elke distributie zijn er drie dimensies:
- de ontvangers
- het object
- het proces
Uitdaging 1 gaat over de definitie van het lidmaatschap onder wie wordt het object
verdeeld?
Uitdaging 2 is een claim voor distributie op basis van rangschikking. Ons fundamentele idee
dat zaken als banen, salaris en plaatsen op de universiteit moeten worden gedistribueerd
volgens prestaties en concurrentie gaat hand in hand met het geloof in de legitimiteit van
distributie volgens rangschikking. De basis van de rangschikking (zoals geslacht,
vaardigheden, enz.) staat soms ter discussie, maar ook de precieze invulling van de
rangschikking.
Uitdaging 3 is een claim voor distributie op basis van groepen. Het gaat er van uit dat
sommige grote scheidingen in de samenleving relevant zijn voor distributieve gelijkheid en
dat lidmaatschap van een groep gebaseerd op deze scheidingen soms zwaarder weegt dan
individuele eigenschappen bij het bepalen van de distributie.
Een duidelijk voorbeeld hiervan is ‘affirmative action’ (positieve discriminatie). Ook quota’s
voor bepaalde groepen vallen eronder.
Binnen de distributie op basis van groepen is het ook een uitdaging een antwoord te vinden op
de vraag wie tot een bepaalde groep behoort. ‘Affirmative action’ op basis van het verleden
doet vaak ook geen recht aan de verhoudingen in het heden. Kritiek is ook dat het onmogelijk
4
