Praktisch bestuursprocesrecht samenvatting
Hoofdstuk 1 Bestuursprocesrecht in vogelvlucht
Bij het nemen van besluiten moeten bestuursorganen de bijzondere belangen van
individuele (rechts)personen en het algemeen belang tegen elkaar afwegen. Geschillen
tussen burgers en bestuursorganen of tussen bestuursorganen onderling kunnen doorgaans
aan de bestuursrechter worden voorgelegd.
1.1 Wat is bestuursprocesrecht?
Doorgaans wordt onder bestuursprocesrecht verstaan het geheel van procedureregels in
verband met de rechtsbescherming tegen besluiten van bestuursorganen. Een belangrijk
onderwerp voor de bestuursrechter is echter de totstandkoming van het bestreden besluit
en de bekendmaking daarvan.
Bestuursprocesrecht in brede zin
Besluitvorming
door
bestuursorgaan
Inroepen
rechtsbescherming Oordeelsvorming
door door rechter
belanghebbende
De regels die gelden binnen het bestuursprocesrecht zijn hoofdzakelijk vastgelegd in de
Algemene wet bestuursrecht (Awb), die speciaal in het leven is geroepen om uniformiteit in
het bestuurs(proces)recht aan te brengen. Daarnaast vinden we regels van
bestuursprocesrecht in de Grondwet en in bijzondere wet- en regelgeving, zoals de
Participatiewet, de wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Vreemdelingenwet (VW), maar ook
in jurisprudentie en ongeschreven recht en ten slotte ook in het internationale recht.
De Awb is de belangrijkste wet voor het bestuursprocesrecht. De eerste vier hoofdstukken
van de Awb hebben betrekking op de totstandkoming van besluiten. Een beschikking is een
besluit dat niet in het algemeen geldt maar gericht is op een individueel geval of individuele
zaak (art.1:3 lid 2 Awb).
De hoofdstukken 6 tot en met 8 van de Awb bevatten regels voor bezwaar en beroep, zoals
de algemene regel dat eerst bezwaar moet worden gemaakt (of administratief beroep moet
worden ingesteld) tegen een besluit voordat beroep kan worden ingesteld bij de rechter
(art. 7:1 Awb) en dat (art. 8:41 Awb). Centrale begrippen in het bestuursprocesrecht zijn
besluit, bestuursorgaan en belanghebbende. Degene wiens belang rechtstreeks is
betrokken bij een besluit van een bestuursorgaan kan daartegen in de meeste gevallen
opkomen en hierover een oordeel vragen van de rechter. Het bestuursprocesrecht is onder
andere gericht op de rechtsbescherming van degene die beroep instelt. Het bestuursorgaan
1
,dat het besluit heeft genomen kan zich tegen het beroep van de belanghebbende verweren
voor de bestuursrechter. Voordat de bestuursrechter echter om een oordeel kan worden
gevraagd moet het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, of een ander
bestuursorgaan, eerst het zogenoemde primaire besluit heroverwegen. Het bestuursorgaan
moet daarbij in beginsel het primaire besluit bekend zijn geworden en moet de
besluitvorming dus geheel overdoen. Het is de taak van de bestuursrechter om een
onafhankelijk oordeel te geven over de rechtmatigheid van het besluit dat het
bestuursorgaan na de heroverweging heeft genomen. De bestuursrechter toetst dus of de
beslissing op bezwaar of administratief beroep in strijd is met het recht. Over de
doelmatigheid mag de bestuursrechter niet oordelen, aangezien hij zich dan met het beleid
van het bestuursorgaan zou bemoeien. De bestuursrechter zou daarmee op de stoel van het
bestuursorgaan gaan zitten en dat is in strijd met de trias politica, de scheiding tussen de
wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht in Nederland. De bestuursrechter toetst de
rechtmatigheid van een besluit ex tunc, dat wiI zeggen op het moment dat het werd
genomen; het bestuursorgaan heroverweegt de rechtmatigheid en doelmatigheid van het
besluit in beginsel ex nunc, dat wil zeggen naar het huidige moment.
De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief (art.
8:41a Awb). Uitgangspunt hierbij is rechtspraak in twee instanties. Dat wiI zeggen dat een
belanghebbende in beroep een oordeel van de rechter kan vragen en daarna, in hoger
beroep, opnieuw een oordeel van een andere, hogere rechter. In het bestuursprocesrecht
geldt geen verplichte procesvertegenwoordiging. Een belanghebbende kan dus zonder
advocaat procederen. Een belangrijk gegeven, in het bestuursprocesrecht is verder het
verbod van reformatio in peius waarmee in beginsel wordt voorkomen dat degene die
opkomt tegen een besluit van een bestuursorgaan door zijn actie nadeliger uit zal zijn. Om
de (bestuurs)rechter te ontlasten en omdat rechtspraak niet altijd even effectief is, zoekt
men sinds enkele jaren naar andere vormen van geschilbeslechting. Een methode is
mediation, waarbij een mediator partijen begeleidt en stimuleert om zelf een oplossing te
zoeken voor het geschil.
1.2 Een korte blik op de voorprocedures
Voordat een belanghebbende beroep kan instellen bij een rechter moet een bestuursorgaan
het besluit in beginsel heroverwegen. De Awb bevat hiervoor twee procedures: de
bezwaarprocedure en de procedure van het administratief beroep. De laatste term is
verwarrend omdat het suggereert dat het gaat om beroep bij de rechter. Dit is echter
geenszins het geval. Bij administratief beroep doet een belanghebbende een beroep op de
‘administratie’. Dit is een oud woord voor openbaar bestuur. Bezwaar en administratief
beroep zijn beide voorzieningen bij het openbaar bestuur, waarbij een bestuursorgaan door
de belanghebbende wordt gedwongen tot heroverweging van het besluit. Een van deze
twee voorprocedures moet worden doorlopen voordat een oordeel van de rechter kan
worden gevraagd. De bezwaarprocedure is in de meeste gevallen voorgeschreven.
Bezwaar wordt ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen,
administratief beroep wordt ingesteld bij een ander, meestal hoger bestuursorgaan. De
bezwaarprocedure biedt het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen een herkansing.
In de procedure van administratief beroep beoordeelt een ander bestuursorgaan de zaak en
neemt daarop een besluit. Beide procedures bieden rechtsbescherming aan
belanghebbende(n), bevorderen dat standpunten duidelijk worden en dat misverstanden
2
,worden opgehelderd. Door deze zogenoemde zeeffunctie kan een onnodig beroep op de
rechter worden voorkomen. Het bestuursorgaan c.q. het administratief beroepsorgaan kan
het bezwaarschrift c.q. beroepschrift (kennelijk) niet-ontvankelijk, (kennelijk) ongegrond of
gegrond verklaren. Tegen de beslissing op bezwaar c.q. de beslissing in administratief
beroep kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.
Voorprocedures in het bestuursprocesrecht
Beroep bij bestuursrechter
Beslissing op bezwaar Beslissing op administratief beroep
Bezwaar Administratief beroep
Primaire besluit
1.3 Schets van de bestuursrechtspraak in Nederland
Het bestuursprocesrecht bevat regels voor de toetsing door de bestuursrechter van de
rechtmatigheid van besluiten van bestuursorganen. Bestuursrechtspraak vindt meestal
plaats in twee instanties: beroep (eerste aanleg) en hoger beroep. Art. 8:6 Awb bepaalt dat
tegen bestuursrechtelijke besluiten beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een
van de andere bestuursrechters bevoegd is die zijn genoemd in hoofdstuk 2 van de
Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. De andere bestuursrechters zijn de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), de Centrale Raad van Beroep (CRvB),
het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) en het Gerechtshof. Elk van de elf
rechtbanken in Nederland heeft een sector bestuursrecht waar alleen geschillen op het
gebied van het bestuursrecht worden behandeld. Tegen de uitspraak van de rechtbank kan
hoger beroep worden ingesteld, waarna een andere rechter zich over de zaak buigt. De
ABRvS is in art. 8:105 Awb aangewezen als hogerberoepsrechter, behalve voor besluiten
waarvoor in hoofdstuk 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursprocesrecht de CRvB, het
CBB of het Gerechtshof als hogerberoepsrechter zijn aangewezen. De ABRvS behandelt
bijvoorbeeld het hoger beroep tegen uitspraken van de rechtbank over
vreemdelingenzaken, bouwzaken en geschillen met betrekking tot de Wabo en de Wob. De
CRvB behandelt het hoger beroep tegen besluiten met betrekking tot ambtenaren en sociale
zekerheid, zoals bijstand (Participatie wet). Werkloosheid (WW), arbeidsongeschiktheid
(WIA) en Wmo-zaken. Het CBB behandelt het hoger beroep tegen besluiten op basis van de
Mededingingswet, de Telecommunicatiewet en de Wet toezicht effectenverkeer. Het
Gerechtshof is hogerberoepsrechter voor belastingzaken.
3
, Beroep en hoger beroep in het bestuursprocesrecht
bezwaar (meestal)
rechtbank, tenzij CRvB, ABRvS, tenzij CRvB,
besluit CBB, ABRvS of CBB of Gerechtshof
beroep hoger beroep
Gerechtshof (art. 8:6 (art. 8:105 Awb)
administratief beroep Awb)
(soms
De algemene regels voor bestuursrechtspraak zijn te vinden in hoofdstuk 6 en 8 Awb,
bijzondere wetten bevatten hier en daar afwijkende regels. De bestuursrechter toetst de
rechtmatigheid van besluiten ex tunc, dus zonder rekening te houden met feiten en
omstandigheden die na het nemen van het bestreden besluit zijn opgekomen.
De bestuursrechter leidt actief het rechtsproces en toetst het bestreden besluit op basis van
het beroepschrift, verweerschrift en andere stukken die door een belanghebbende of het
bestuursorgaan zijn aangedragen. Voordat de rechter het beroep inhoudelijk beoordeelt
gaat hij na of hij absoluut en relatief competent is, dat wil zeggen of hij in het algemeen
mag oordelen over een bepaald soort zaak en of hij in het specifieke geval hiertoe bevoegd
is. Ook gaat hij na of het beroep ontvankelijk is. Betaling van griffierecht en het doorlopen
van een verplichte voorprocedure zijn extra ontvankeIijkheidseisen. Vervolgens oordeelt de
rechter, eventueel na verhoor van getuigen of deskundigen of het beroep gegrond is.
Procedure bij de bestuursrechters
beslissing op
beroepschrift competentie,
bezwaar of
beroep ontvankelijkheid
administratief verweerschrift (vooronderzoek)
beroep
rechter toetst
rechter doet uitspraak
rechtmatigheid besluit
De bestuursrechter kan een besluit van het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk
vernietigen en de rechtsgevolgen ervan geheel of gedeeltelijk in stand laten.
De bestuursrechter veroordeelt vrijwel altijd het bestuursorgaan tot betaling van de kosten
van het griffierecht en de proceskosten. Daarnaast kan de bestuursrechter op verzoek van
de indiener van het beroep, in dezelfde of in een aparte procedure, het bestuursorgaan
veroordelen tot schadevergoeding. De bestuursrechter kan het beroep ook versneld of
vereenvoudigd behandelen. Ten slotte kan de bestuursrechter lopende de procedure, op
verzoek van een partij. Een voorlopige voorziening treffen. Hij doet dan als
voorzieningenrechter een voorlopige uitspraak ten aanzien van het bestreden besluit. Dit
kan de voorzieningenrechter ook doen tijdens een voorprocedure.
4
