Samenvatting Toegang tot de collectieve sector
J.H.M. Donders en R. Gradus - Toegang tot de collectieve sector, 2e druk 2012, SDU
Bestuurskunde Bachelor 2
Erasmus Universiteit Rotterdam
Bedrijfsvoering in de publieke sector
2015/2016
Ook verkrijgbaar in bundel samen met de colleges en samenvatting van het boek bedrijfsvoering
in de publieke sector! (alle tentamenstof)
Inhoudsopgave
1. EERSTE KENNISMAKING MET DE COLLECTIEVE SECTOR ............................................................. 3
1.1. INLEIDING .....................................................................................................................................................................3
1.2. KERNBEGRIPPEN .........................................................................................................................................................3
1.3. DE OMVANG VAN DE COLLECTIEVE SECTOR............................................................................................................4
2. DE ROL VAN DE OVERHEID ....................................................................................................................... 6
2.1. INLEIDING .....................................................................................................................................................................6
2.2. DE TWEE THEOREMA’S VAN DE WELVAARTSECONOMIE ......................................................................................7
2.3. COLLECTIEVE GOEDEREN EN HOGE TRANSACTIEKOSTEN ....................................................................................7
2.4. EXTERNE EFFECTEN....................................................................................................................................................7
2.5. MACHTSPOSITIES EN SCHAALVOORDELEN .............................................................................................................8
2.6. INFORMATIE-ASYMMETRIE .......................................................................................................................................9
2.7. EEN RECHTVAARDIGE INKOMENSVERDELING ........................................................................................................9
2.8. PATERNALISME (BEMOEIGOEDEREN) .....................................................................................................................9
2.9. DE WENSELIJKHEID VAN OVERHEIDSOPTREDEN ................................................................................................ 10
3. POLITIEKE BESLUITVORMING .............................................................................................................. 10
3.1. INLEIDING .................................................................................................................................................................. 10
3.2. DEMOCRATISCHE BESLUITVORMING..................................................................................................................... 11
3.3. DE INVLOED VAN AMBTENAREN EN BELANGENGROEPEN ................................................................................ 13
4. DE ECONOMISCHE ONTWIKKELING EN HET OVERHEIDSBELEID ............................................ 14
4.1. INLEIDING .................................................................................................................................................................. 14
4.2. STRUCTUUR EN CONJUNCTUUR .............................................................................................................................. 14
4.3. HOE STAAT NEDERLAND ERVOOR? ....................................................................................................................... 16
4.4. STRUCTUURBELEID .................................................................................................................................................. 17
4.5. CONJUNCTUURBELEID ............................................................................................................................................. 18
4.6. DE INKOMENSONGELIJKHEID IN NEDERLAND .................................................................................................... 19
5. OVERHEIDSFINANCIËN EN PENSIOENEN IN HET LICHT VAN DE VERGRIJZING .................. 20
5.1. INLEIDING .................................................................................................................................................................. 20
5.2. DE DEMOGRAFISCHE VERANDERINGEN ................................................................................................................ 20
5.3. GEVOLGEN VOOR DE ECONOMIE EN DE OVERHEIDSFINANCIËN ....................................................................... 20
5.4. HOUDBARE OVERHEIDSFINANCIËN ....................................................................................................................... 21
5.5. DE AANVULLENDE PENSIOENEN ............................................................................................................................ 23
6. HET BEGROTINGSBELEID ....................................................................................................................... 25
6.1. INLEIDING .................................................................................................................................................................. 25
6.2. DE GESCHIEDENIS VAN HET BEGROTINGSBELEID TOT EN MET 1994 ............................................................ 25
, 6.3. HET TRENDMATIGE BEGROTINGSBELEID ............................................................................................................. 26
6.4. DE BEGROTINGSCYCLUS VAN DE KABINETSPERIODE ......................................................................................... 29
7. DE VERZORGINGSSTAAT ......................................................................................................................... 29
7.1. INLEIDING .................................................................................................................................................................. 29
7.2. DE VERZORGINGSSTAAT IN NEDERLAND ............................................................................................................. 29
7.3. DE ECONOMIE VAN DE VERZORGINGSSTAAT ....................................................................................................... 31
7.4. HERVORMING VAN DE VERZORGINGSSTAAT ........................................................................................................ 33
8. DE INKOMSTEN VAN DE COLLECTIEVE SECTOR ............................................................................. 33
8.1. INLEIDING .................................................................................................................................................................. 33
8.2. HET NEDERLANDSE BELASTINGSTELSEL ............................................................................................................. 34
8.3. ECONOMISCHE ASPECTEN VAN BELASTINGHEFFING.......................................................................................... 35
8.4. RECENTE ONTWIKKELINGEN EN BELEIDSDISCUSSIES ....................................................................................... 36
9. MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN-BATEN ANALYSES.......................................................................... 37
10. NON-PROFITORGANISATIES................................................................................................................ 37
10.1. INLEIDING................................................................................................................................................................ 37
10.2. OMVANG VAN DE NON-PROFITSECTOR .............................................................................................................. 37
10.3. ECONOMIE VAN DE NON-PROFITSECTOR ........................................................................................................... 38
10.4. DE ZIEKENHUISSECTOR ........................................................................................................................................ 39
11. DE DECENTRALE OVERHEDEN ........................................................................................................... 39
12. DE EUROPESE UNIE ................................................................................................................................. 40
13. PRIVATISERING EN MARKTWERKING ............................................................................................. 40
13.1. INLEIDING................................................................................................................................................................ 40
13.2. HET PRINCIPAAL-AGENTPROBLEEM .................................................................................................................. 40
13.3. PRIVATISERING ...................................................................................................................................................... 41
13.4. HET MEDEDINGINGSBELEID................................................................................................................................. 42
13.5. HYBRIDE ORGANISATIES....................................................................................................................................... 43
2
, 1. Eerste kennismaking met de collectieve sector
1.1. Inleiding
Dit boek gaat over de economie van de collectieve sector. Centraal staat wat de overheid kan
doen om een zo groot mogelijke bijdrage te leveren aan de maatschappelijke welvaart.
1.2. Kernbegrippen
Afbakening collectieve sector
Alle instellingen waarvan activiteiten grotendeels collectief worden gefinancierd. Wordt vaak
onderverdeeld in het Rijk (centrale overheid), de overige publiekrechtelijke lichamen (lagere
overheden) en instellingen die sociale verzekeringen verzorgen, aangezien hun uitgaven worden
gefinancierd door belastingen en premies. Bij de ruime definitie horen ook instellingen waarbij
de uitgaven grotendeels uit publieke middelen worden bekostigd (ziekenhuizen, scholen).
Inkomsten collectieve sector
Belastingontvangsten: diverse belastingen en sociale premies.
Niet-belastingontvangsten: aardgasopbrengsten, winstuitkeringen
overheidsondernemingen, opbrengst boetes, collegegeld, retributies.
Collectieve lasten
De financiering van de collectieve uitgaven vindt grotendeels plaats via heffingen met het
karakter van een collectieve last. Van een collectieve last is sprake wanneer tegenover de
(gedwongen) betaling geen concrete met de betaling samenhangende tegenprestatie staat.
Vooral belastingen en premies, maar ook eigen bijdragen van gebruikers van voorzieningen
waarvan de overheid het gebruik verplicht stelt. Denk hierbij aan de verplichte
basisverzekering. De aanvullende verzekering is geen collectieve last, omdat dit niet verplicht is.
Collectievelastendruk
Dit kengetal is gelijk aan de verhouding tussen de collectieve lasten en het bbp. Een bezwaar is
dat een stijging van de collectievelastendruk niet per se betekent dat de overheid de lasten voor
gezinnen of bedrijven heeft verzwaard. Het kan bijv. ook zijn dat gezinnen in verhouding meer
gaan besteden voor artikelen die vallen onder het 21%-btw-tarief in plaats van het 6%-btw-
tarief. De btw-opbrengst neemt dan toe, ook al laat de overheid te tarieven hetzelfde. Een
tweede probleem is dat de samenstelling van het bbp invloed op de hoogte van het kengetal
uitoefent. Zo leidt een groter aandeel van lonen in het bbp tot een hogere lastendruk, ook al
blijven de tarieven hetzelfde, omdat het looninkomen gemiddeld zwaarder wordt belast. Ook is
van belang dat niet alle collectieve lasten uit onderdelen van het bbp worden betaald. Ook
mensen met een sociale uitkering betalen belasting en sociale premies, maar de uitkeringen zijn
geen onderdeel van het bbp.
Bbp
= de waarde van de productie op het grondgebied van een bepaald land. Het bruto nationale
inkomen is gelijk aan het bbp + de per saldo uit het buitenland ontvangen primaire inkomens.
Sociale uitkeringen vormen geen onderdeel van het bbp, omdat uitkeringsontvangers niet
bijdragen aan de binnenlandse productie.
Overheidssaldo
Overheidstekort:
Als de collectieve uitgaven hoger zijn dan de inkomsten van de collectieve sector.
EMU-saldo
De beste definitie van het overheidssaldo is het EMU-saldo. Een EMU-tekort mag volgens de
afspraken (Pact voor Stabiliteit en Groei) maximaal 3% van het bbp bedragen. Drie elementen:
3
, 1. Saldo heeft betrekking op de gehele collectieve sector.
2. Wordt niet op kasbasis, maar op transactiebasis bepaald.
o = niet het tijdstip van de bepaling bepaalt of een uitgave voor het saldo relevant
is, maar het tijdstip van de onderliggende transactie.
3. Financiële transacties zijn niet relevant voor het EMU-saldo.
o = aankoop en verkoop aandelen, verlenen kredieten, ontvangen van aflossingen.
Aflossingen op de overheidsschuld maken geen deel uit van het EMU-tekort.
Conjunctuur
De inkomsten en uitgaven van de overheid worden beïnvloed door de conjunctuur. Bij
hoogconjunctuur krijgt de overheid extra inkomsten binnen, terwijl zij minder
werkloosheidsuitgaven hoeft te doen. Het EMU-saldo komt dan hoger uit. Het structurele
overheidssaldo is het saldo na correctie voor de invloed van de conjunctuur.
Overheidsschuld
Brutoschuld: wat de overheid verschuldigd is aan obligatiehouders en schuldeisers.
Nettoschuld: brutoschuld – sommige overheidsbezittingen (gebouwen, infrastructuur,
verstrekte leningen).
De EMU-schuld rekent met de brutoschuld. Hierbij geldt een bovengrens van 60% van het bbp.
De overheidsschuld stijgt in de regel bij een EMU-tekort, en daalt bij een EMU-overschot. De
schuldquote ontwikkelt zich bij een gegeven EMU-saldo (in % van bbp) gunstiger als het bbp in
lopende prijzen sterker stijgt.
1.3. De omvang van de collectieve sector
Vertrouwen in het marktmechanisme
Klassieke economen (Adam Smith): voor een kleine overheid, een ‘nachtwakersstaat.’
Hebben vertrouwen in de werking van het marktmechanisme. Veel kan aan de burgers
zelf worden overgelaten.
Latere economen: grotere overheid, vooral omdat er marktimperfecties bestaan die
overheidsoptreden nodig hebben of rechtvaardigen.
De wet van Wagner
De afname van het vertrouwen in het marktmechanisme zorgde er samen met het ingewikkelder
worden van de samenleving voor dat de collectieve sector sterk groeide. Wagner voorspelde al
aan het eind van de negentiende eeuw dat de collectieve sector zou groeien, doordat de
toenemende complexiteit van de samenleving meer overheidsbemoeienis nodig zou maken. Als
het aandeel van de collectieve uitgaven in het bbp wordt gebruikt als indicator voor de omvang
van de collectieve sector, is er in de 20ste eeuw inderdaad een groei geweest. Toch wijkt de
ontwikkeling van de collectieve-uitgavenquote op twee punten af van Wagner’s voorspelling:
1. De stijging van de quote trad niet gelijkmatig op, maar schoksgewijs.
2. Aan de stijging kwam in de jaren ’80 van de vorige eeuw een eind.
Plateautheorie (Peacock & Wiseman)
Biedt verklaring voor de schoksgewijze stijging van de collectieve uitgavenquote. Het aandeel
van de overheidsuitgaven in het bbp wordt in hoge mate bepaald door de belastingdruk die
burgers acceptabel vinden. Zonder bijzondere gebeurtenissen (oorlog) vinden zij een verhoging
niet acceptabel. Als de overheid de belastingtarieven ongewijzigd laat, groeien onder normale
omstandigheden de overheidsuitgaven even sterk als het bbp (stabiele collectieve-
uitgavenquote). Bij bijzondere omstandigheden kan er behoefte zijn aan een snellere groei van
de overheidsuitgaven en zijn burgers bereid daarvoor te betalen. De uitgavenquote stijgt dan.
Zodra de problemen zijn opgelost daalt het aandeel van de overheidsuitgaven in het BBP weer,
maar blijft vaak wel hoger dan het eerst was omdat de overheid de belastingdruk hoger kan
vaststellen omdat burgers hieraan gewend zijn geraakt.
4
, De groei van de overheidssector in de twintigste eeuw
De stijging van de collectieve-uitgavenquote in de 20ste eeuw kwam inderdaad schoksgewijs tot
stand. De schokken hingen samen met de Eerste Wereldoorlog, de grote depressie van de jaren
dertig en de Tweede Wereldoorlog. De collectieve-uitgaven bleven steeds na deze
gebeurtenissen op een hoger niveau hangen dan daarvoor (in % bbp). Maar ook bij afwezigheid
van crises stegen de uitgaven. Hiervoor zijn de volgende verklaringen te bedenken:
Verminderd vertrouwen in het marktmechanisme.
o Bijv. niet in staat om rechtvaardige inkomensverdeling te regelen.
o Uitbouw stelsel sociale zekerheid.
Toename in deelname aan het onderwijs onderwijsuitgaven.
Bestrijding van de woningnood.
Functioneren democratie gedrag politici om kiezers te winnen meer uitgaven
‘Ziekte van Baumol’ kosten per eenheid product in de dienstensector stijgen relatief
snel, doordat de groep van de arbeidsproductiviteit achterblijft bij de
productiviteitsgroei in de industrie.
De krimp van de collectieve sector na 1983
In het begin van de jaren ’80 kwam er een eind aan de stijging van de collectieve-uitgavenquote.
Na 1983 was er sprake van een geleidelijke krimp van de collectieve sector. Aantal redenen:
Opvatting in veel landen dat de collectieve sector te groot was geworden en obstakel
vormde voor gezonde economische ontwikkeling. Nadelige economische effecten van
hoge belastingtarieven die nodig waren voor de financiering van de collectieve uitgaven.
Overtuiging dat de uitbouw van de sociale zekerheid gunstige resultaten had opgeleverd
voor de inkomensverdeling, maar dat afgenomen inkomensverschillen ook een
ongunstig effect hadden op de economische activiteit. Hoge uitkeringen kunnen
arbeidsaanbod ontmoedigen, doordat zij werken financieel minder aantrekkelijk maken.
Internationalisering van de economie doen een lagere lastendruk af. De
internationalisering maakte het voor landen moeilijker om hogere belastingtarieven in
rekening te brengen dan hun concurrenten.
De invloed van de ontwikkeling van het aantal uitkeringsontvangers
De sterke stijging van de collectieve-uitgavenquote in de jaren ’60 en ’70 valt voor een deel te
verklaren uit de ongunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid, die gepaard ging met een
sterke stijging van het aantal uitkeringsontvangers. De ongunstige ontwikkeling was het
resultaat van een bovenmatige stijging van de arbeidskosten. De lonen stegen vanaf 1964 te
hard (loonexplosie). Deze loonexplosie had een aantal oorzaken:
Krapte op de arbeidsmarkt die eind maakte aan gematigde loonvorming.
Geleidelijke verzwaring van de lastendruk op het looninkomen. Arbeidskosten stegen en
de werkgeverslasten gingen omhoog.
Geleidelijke verhoging van het relatieve niveau van de werkloosheidsuitkeringen, want
de effectieve arbeidsontmoediging die daarmee gepaard ging versterkte de macht van de
vakbeweging in loononderhandelingen.
De expansie van de collectieve sector was zowel de oorzaak als het gevolg van de stagnerende
ontwikkeling van de werkgelegenheid. De uitbouw van de verzorgingsstaat was één van de
oorzaken. Omgekeerd droeg de tekortschietende groei van de werkgelegenheid bij aan de
expansie van de collectieve sector, want het aantal uitkeringsontvangers nam sterk toe. Het was
eigenlijk een zichzelf versterkend proces.
In de jaren ’80 maakte de sterke groei van de werkgelegenheid een eind aan de ongunstige
spiraalbeweging. Er gingen minder mensen een beroep doen op de sociale zekerheid en er
kwam gematigde loonvorming.
5
