Onderwijsbeleid
College 1: inleiding onderwijsbeleid NL
Hoofdstuk 4: Ontwikkelingen in het politieke en bestuurlijke landschap (1990-2010)(2011)
Het onderwijs en de samenleving beïnvloeden elkaar. Onderwijs leidt bijvoorbeeld tot meer
welzijn en een betere concurrentiepositie, maar de economische situatie is ook van invloed op
het onderwijs. In het basisonderwijs is de verhouding tussen school en gezin veranderd. Het
meritocratisch ideaal is gaan gelden en men is steeds meer gaan meten en toetsen als gevolg
daarvan. In het beroeps- en hoger onderwijs zie je invloeden van EU en OESO met
onderwijsdoelstellingen en een soort wedloop voor de hoogste posities bij het betreden van de
arbeidsmarkt. Lang niet elke jongere kan dit aan.
Onderwijs is geen waardevrij beleidsterrein waarin politieke, religieuze, ethische of
maatschappelijke normen geen rol spelen. Integendeel: waarden spelen in het onderwijs een
belangrijke rol. In de afgelopen 20 jaar zie je vooral deze waardensystemen.
Coalitiewisselingen hebben invloed op de volgende zaken:
Bestuurlijke opvattingen over onderwijsbeleid
o Wat is de rol van de overheid?
o Hoe belangrijk is artikel 23?
o Wat is de beste verhouding tussen centraal en decentraal?
Inhoudelijke inzichten
o Bijvoorbeeld met betrekking tot gelijke kansen en selectie
Liberaal: gelijke startpositie, keuzevrijheid
Sociaaldemocratisch: gelijke eindpositie, sociale milieus
Christendemocraat: minder duidelijk, meer individuele zorg+platteland
Het is dan ook niet verwonderlijk dat beleidsvoornemens op het gebied van het onderwijs in de
politiek – waar het om de gezaghebbende toedeling van waarden gaat – soms tot grote
meningsverschillen leiden. Dat geldt bij uitstek voor discussies over de structuur van het
(voortgezet) onderwijs. Ook ten aanzien van de inhoud van het onderwijs is de overheid
buitengewoon terughoudend. Uit angst voor het verwijt staatspedagogiek te bedrijven laat zij
zich over de wenselijke inhoud van het funderend onderwijs slechts in zeer globale termen uit.
,Eenzelfde terughoudendheid was aan de orde bij de in de jaren negentig gevoerde discussie over
de pedagogische opdracht van het onderwijs (zie Bronneman-Helmers 2004a). De overheid laat
het nadenken over de structuur van het onderwijsstelsel en over de inhoud van het onderwijs bij
voorkeur over aan externe adviesorganen en commissies.
In regeerakkoorden worden de grove lijnen bepaald voor een bepaald kabinet, maar de invulling
gebeurt vooral door ministers en staatssecretarissen. Opvallend is dat in de eerste twee
kabinetten dit allemaal werd ingevuld door PvdA-mensen, terwijl men eigenlijk altijd checks-
and-balances wilde. Verder werd de last tussen ministers en staatssecretarissen vaak verdeeld,
waarbij de staatssecretaris het BO en ministers hoger onderwijs regelden. Er is kritiek geweest
op deze verdeling, omdat dit zou leiden tot een versnipperd onderwijssysteem. Er is echter nooit
één minister van onderwijs gekomen. Wat verder van invloed is, is de houding van de minister
(actief/passief) en achtergrond/gedrevenheid.
1989: CDA/PvdA (christendemocratisch en sociaaldemocratisch), Lubbers III
Doordat VVD veel stemmen had verloren, moest het CDA gaan samenwerken met de PvdA.
Echter, er bestond vanuit de PvdA nog veel wantrouwen richting het CDA. Dit leidde tot een zeer
gedetailleerd regeerakkoord. Afspraken over brede scholengemeenschappen, verzelfstandiging
van scholen, bezuinigingen en aansluiten op de arbeidsmarkt. WSNS beleid werd ingevoerd (lom
en mlk in sbo onder bo), alsook basisvorming. Het hoger onderwijs kreeg meer autonomie.
Jo Ritzen heeft een economische achtergrond en hield zich vooral bezig met economische
vraagstukken.
1994: Pvda/VVD/D66 (sociaaldemocraten en liberalen=paars kabinet), Kok I
Het CDA leed flink verlies. Er kwam voor het eerst een paars kabinet, wat leidde tot ingrijpende
veranderingen. Het VMBO ontstond, wat los moest worden gezien van havo/vwo. Hierdoor kon
je moeilijk nog van de mavo richting de havo. In het akkoord ‘Keuzen voor de toekomst’ werd
het onderwijsachterstandenbeleid richting de gemeentes gezet (was nooit gelukt met CDA).
ROC’s worden opgericht en de profielen en het studiehuis in het VO moeten aansluiting met
arbeidsmarkt verbeteren. Men wil bezuinigen door lange leerwegen te versoberen en studenten
korter te laten studeren. Het sociale leenstelsel wordt opgezet, met verantwoordelijkheden voor
de studenten zelf. Ook in het VO werd een soort WSNS ingevoerd, waardoor ROC’s in vooral de
Randstad uiteindelijk een negatief imago kregen.
1998: PvdA/VVD/D66 (sociaaldemocraten en liberalen=paars kabinet), Kok II
,Door verbeterde economie wordt er nu juist in het onderwijs geïnvesteerd. Autonomievergroting
en deregulering worden voortgezet, nu ook in andere sectoren dan alleen het hoger onderwijs.
Het onderwijs moet zelf verantwoording af gaan leggen voor de kwaliteit van het onderwijs en
de rol van de inspectie zou toenemen (men ging minder naar de naleving van wetten kijken en
meer naar de kwaliteit van het onderwijs: WOT: wet op onderwijstoezicht). Men wilde geen
stelselwijzigingen meer, portefeuilles werden verdeeld over verschillende politieke partijen.
Marktwerking kreeg meer ruimte.
Minister Hermans had veel ervaring in de politiek en richtte zich dan ook vooral op
financiële en bestuurlijke vraagstukken.
2002 en 2003: CDA/VVD/LPF en CDA/VVD/D66 (christendemocraten en liberalen), Balkenende
De PvdA verloor veel stemmen en de LPF kwam ineens op. In het regeerakkoord stond niet veel
over het onderwijs. Men wilde wel fusies en schaalvergroting af gaan remmen. Het VMBO vroeg
om aandacht omdat er veel uitval was en weinig doorstroming. De decentralisatie veranderde
van koers: schoolbesturen kregen de budgetten. Governance was namelijk een thema: hoe is de
beste verhouding tussen scholen, de overheid en belanghebbenden (goed bestuur). De overheid
gaat zich richten op de kwaliteit van de output en aan de vrijheid van onderwijs wordt niet
getornd (= artikel 23 dat geliefd is bij christendemocraten). De rol van de gemeenten nam af:
functionele i.p.v. territoriale decentralisatie. Veel invloed van de Lissabondoelstellingen
(inhoudelijk): zoals percentage hoogopgeleiden, schooluitval en startkwalificatie.
Minister van der Hoeven kende het onderwijsveld goed en onderhield er goede
contacten mee.
2007: CDA/PvdA/CU (christendemocraten en sociaaldemocraten), Balkenende IV
Men wil de kwaliteit van het onderwijs vastleggen door duidelijke regels op te stellen over wat
leerlingen moeten kunnen. Scholen mogen dit zelf invullen, maar moeten verantwoording
afleggen aan de samenleving. Men wil segregatie in het onderwijs tegengaan, zonder
acceptatieplicht. Er moet gekeken worden naar wat scholen aan kunnen.
Plasterk had een wetenschappelijke achtergrond en was ook vooral met financiën bezig.
Hij was PvdA’er en dat was al weer een tijdje geleden. Een onderzoekscommissie concludeerde
dat de overheid haar verantwoordelijkheden had verwaarloosd en zich weer meer moest richten
op het ‘wat’ van het onderwijs: inhoud en opbrengsten (het hoe mag de school zelf weten). Er
kwamen referentieniveaus en men ging bezig met het selectiemoment en de
toekomstbestendigheid van het hoger onderwijs (er kwamen namelijk steeds meer
verschillende studenten).
2010: CDA/VVD/gedoog PVV (christendemocraten en liberalen), Rutte
Men moet bezuinigen en het onderwijs laten aansluiten bij de kenniseconomie met aandacht
voor excellentie, vakmanschap en prestaties.
Minister van Bijsterveld heeft vooral een politieke achtergrond. Er kwam een onderzoek
naar problemen binnen het MBO. Meer kwaliteit, excellentie en betere prestaties waren het doel,
maar tegelijkertijd moest men ook gaan bezuinigen op het passend onderwijs, mbo en hoger
onderwijs.
In het algemeen zijn CDA en VVD meer gericht geweest op bestuurlijke zaken, terwijl de PvdA
meer naar inhoudelijk het stelsel keek. De grootste veranderingen zijn in de eerste twee
kabinetten doorgevoerd. Er is één centrale ontwikkeling te herkennen, namelijk die van een
afstandelijke overheid naar een grotere autonomie en omgevingsgerichtheid van
schoolbesturen. Dit wordt nog duidelijker via het 4-R model. De overheid geeft richting, maar
laat ruimte. Scholen moeten rekenschap afleggen en bij tegenvallende resultaten mag de
overheid ingrijpen. Schaalvergroting was nodig om dit model tot uitvoer te kunnen brengen. Dit
zie je sinds de jaren ’80 eigenlijk overal, behalve in het wetenschappelijk onderwijs. Je moet
alleen wel onderscheid maken tussen bestuurlijke schaal (aantal instellingen onder 1 bestuur),
,institutionele schaal (aantal leerlingen) en de grootte van een locatie (aantal leerlingen binnen
schoolgebouw). Dit verschilt per onderwijssector.
In het PO en VO was de schaalvergroting vooral op bestuurlijk niveau. Zogenaamde
éénpitters hebben het tegenwoordig zwaar vanwege toegenomen risico’s en het feit dat het vaak
door vrijwilligers gebeurt. Vaak wordt het bestuur dan overgedragen aan instanties daarvoor
(zo ontstond er een bestuurlijk middenniveau).
Schaalvergroting stuitte onder docenten op veel weerstand, omdat de directie nu steeds
meer op afstand kwam te zitten. Bovendien bepaalde vroeger de overheid veel, waardoor de
directie weinig invloed had. Nu kunnen schoolbesturen allerlei regeltjes doorvoeren. Men ging
toen pleiten voor het terugbrengen van de menselijke maat om twee redenen: legitimatie en
keuzevrijheid. Besturen moeten namelijk draagvlak hebben en scholen moeten gekozen kunnen
worden. Ondanks kritiek van de Raad van State werd deze fusietoets wel aangenomen en
doorgevoerd.
In de jaren ’90 waren de stichtingsnormen voor scholen (in het kader van
schaalvergroting) sterk toegenomen. Daardoor konden eigenlijk geen nieuwe scholen meer
worden gesticht die door de overheid worden bekostigd. Particulier kan natuurlijk wel (bijv.
Luzac college).
Profilering en verzakelijking. Vooral als je leerlingen wilt binnenhalen: er ontstonden
bijvoorbeeld technasia en samenwerkingen met universiteiten. Differentiatie is ook een gevolg
van toegenomen variatie in leerlingen/studenten. Verzakelijking is bijvoorbeeld zichtbaar in het
feit dat de directeur van een school steeds meer een manager is geworden die verder van het
primaire proces af staat. New Public Management: men wordt zakelijker en klantgerichter,
meten is weten wordt belangrijker. Kwantitatieve kwaliteitscriteria blijken al een rol te spelen in
de schoolkeuze bij Vwo. Nadeel hiervan is dat er toelatingscriteria kunnen ontstaan en dat meer
kwalitatieve kenmerken van scholen in de verdrukking komen.
Ondanks deregulering, decentralisatie en autonomievergroting heeft het ministerie ook
nog een rol die voornamelijk publiek is: toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid van het
onderwijs. Kwaliteit wordt bijvoorbeeld gewaarborgd via referentieniveaus, en naar de
toegankelijkheid wordt gekeken in de vorm van de fusietoets (begrenzingen van de autonomie
van scholen). Vanuit het denken naar resultaat en rekenschap wordt de ruimte van scholen
duidelijk begrensd.
De rol van de Tweede kamer/het parlement:
Is medewetgever en controleert beleid. Er zijn een vijftal ‘problemen’:
Bij gevoelige issues ligt er eigenlijk al vast wat er gebeurt door het regeerakkoord.
De tweede kamer is vaak al vanaf het begin betrokken bij beleidsontwikkeling, en kan
daarom steeds moeilijker terug.
Geringe aandacht voor de uitvoerbaarheid van beleid
Hoge omloopsnelheid van kamerleden: ze doen weinig ervaring op en kennen beleid niet
Incidentenpolitiek draagt niet bij aan consistentie in het onderwijsbeleid
Politieke achtergrond bewindslieden van invloed op keuze voor stelsel- dan wel
bestelbeleid:
In de afgelopen twintig jaar brachten bewindslieden van PvdA-huize verreweg de meeste
veranderingen in het onderwijsstelsel aan. Daarbij bleef de structuur van het stelsel in de meeste
gevallen ongewijzigd. Van een stelselwijziging was wel sprake bij de integratie van onderdelen
van het speciaal onderwijs in het reguliere basisonderwijs (‘weer samen naar school’, speciaal
basisonderwijs) en voortgezet onderwijs (leerwegondersteunend onderwijs en
praktijkonderwijs). Hoewel bij de samenvoeging van het middelbaar algemeen vormende
onderwijs (mavo) en het voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) tot voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs (vmbo) beide schooltypen als afzonderlijke leerwegen bleven bestaan,
ontstond als gevolg van de naam en functie van het nieuwe schooltype een duidelijke tweedeling
in het voortgezet onderwijs tussen onderwijs dat voorbereidt op het middelbaar
beroepsonderwijs (vmbo) en onderwijs dat voorbereidt op het hoger onderwijs (havo/vwo).
,Aan het eind van de beschreven periode was het wederom een PvdA-minister die twee
stelselproblemen op de agenda zette, namelijk de vroege selectie bij de overgang van het basis-
naar het voortgezet onderwijs en de toekomstbestendigheid van het stelsel van hoger onderwijs.
Bewindslieden van vvd- en cda-huize richtten zich de afgelopen twee decennia vooral op
het onderwijsbestel, achtereenvolgens door het tot stand brengen van veranderingen in het
toezicht op de onderwijsinstellingen (Wet op het onderwijstoezicht; vvd) en door het realiseren
van voorwaarden voor nieuwe bestuurlijke verhoudingen tussen overheid en instellingen en
binnen de scholen en instellingen zelf (Wet goed onderwijs, goed bestuur; cda).
Marktwerking stuit in het bekostigde onderwijs op verzet, maar is wel degelijk aan de
orde. De eind jaren negentig ingezette ontwikkeling naar marktwerking in de publieke sector
heeft in de onderwijssector (nog) weinig invloed gehad. Met het oog op de publieke belangen die
met het onderwijsbeleid worden nagestreefd – toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid –
stelt de overheid zich op dit punt zeer terughoudend op. De van overheidswege bekostigde
onderwijsinstellingen voor mbo en hoger onderwijs hebben zich ook altijd sterk verzet tegen
vraagsturing (leerrechten) en een open bestel (toelating van commerciële particuliere
instellingen in het bestel).
In de onderwijssector gaat het niet alleen om overheid en markt, ook het
maatschappelijk middenveld speelt er een belangrijke rol. Verreweg de meeste instellingen voor
beroeps- en hoger onderwijs zijn privaatrechtelijke instellingen die weliswaar grotendeels van
overheidswege worden bekostigd, maar een grote mate van autonomie hebben om een eigen
beleid te voeren. Zo richten sommige instellingen in het middelbaar en hoger beroepsonderwijs
zich vooral op de afnemers (werkgevers en beroepenveld), terwijl andere ernaar streven zo veel
mogelijk studenten te bedienen. De bekostigingsregelingen van de overheid zetten instellingen
aan tot concurrentie op de deelnemersmarkt. Door een deel van de onderwijstaak uit te
besteden aan het bedrijfsleven en beroepenveld (via duaal onderwijs en stages) raakte het
particuliere bedrijfsleven niet alleen inhoudelijk maar ook financieel steeds meer bij het
onderwijs betrokken. Marktwerking heeft in de onderwijssector een eigen karakter.
Hoofdstuk 5: Veranderingen in de beleidsarena (1990-2010) (2011)
De verhoudingen in de beleidsarena zijn ingrijpend veranderd:
Sinds 1990 hebben ingrijpende veranderingen in de beleidsarena plaatsgevonden. Dat gebeurde
onder invloed van twee belangrijke politieke gebeurtenissen. In de eerste plaats was dat de
komst van het eerste paarse kabinet. Dat vond dat er paal en perk moest worden gesteld aan de
invloed van belangengroepen. Het primaat van de politiek kwam centraal te staan. Het overleg
met de verzuilde koepelorganisaties maakte plaats voor aparte overleggen met de verschillende
geledingen in het onderwijs, waarbij de politiek verantwoordelijke bewindslieden zelf de
afwegingen maakten. Die overgang van een sterk corporatistische wijze van besluitvorming naar
het primaat van de politiek werkt tot op de dag van vandaag door in het optreden van
ambtenaren, in het overleg tussen de overheid en het georganiseerde onderwijsveld en in de
advisering over het onderwijs.
De opkomst van Fortuyn, die de kloof tussen de politieke elite en de burger aan de orde
stelde, was een tweede belangrijke gebeurtenis die nog steeds doorwerkt in de gang van zaken
binnen de beleidsarena. De kwetsbaarheid van politiek en bestuur nam er sterk door toe.
Communicatie en beeldvorming werden belangrijke onderdelen van de ambtelijke advisering.
De wijze van overleg met het onderwijsveld veranderde. Er wordt nu vaker gesproken met
direct betrokkenen in het onderwijsveld zelf. De beleidsvorming komt meer interactief tot stand.
Het overleg met het onderwijsveld is daardoor minder geïnstitutionaliseerd en doorzichtig dan
twintig jaar geleden.
Er worden drie deelnemers van de beleidsarena besproken, namelijk
Beleidsvoorbereiders:
o Ontwikkelingen in de rol en invloed van het departement: in 1989 was de situatie
niet zo best. Minister Ritzen ging daarom de boel reorganiseren. Beleid en
uitvoering werden gescheiden, de hele ambtelijke top vernieuwd. Doordat de
, politiek zich steeds minder ging richten op beleid en steeds meer op besturing en
uitvoering (waar ook de ambtenaren werken), ontstonden er soms rolconflicten
(terwijl het primaat van de politiek belangrijk werd gevonden). Er ontstond
risicomijdend gedrag bij ambtenaren als gevolg van een lage foutentolerantie.
Minister Kok ging uiteindelijk contacten tussen ministers en topambtenaren
verbieden. Vooral PvdA’ers vertrouwden hun topambtenaren soms niet
(maakbaarheidsgedachte), terwijl VVD’ers beter met ze konden samenwerken
(laisser faire). Door alle reorganisaties was er groot verloop onder ambtenaren.
Inhoudelijk deskundige mensen werden steeds meer ingeruild voor bestuurs- en
bedrijfskundigen. Ook kwamen er meer mediastrategen etc. op het departement,
omdat beleid ook in de media moet standhouden tegenwoordig. Onderwijsbeleid
wordt volgens Ravens vooral gebaseerd op opinies en niet op
empirie/wetenschappelijke kennis. Professionaliteit is dat je zo’n
besluitvormingsproces goed stuurt (IDAP-mentaliteit bij ambtenaren: ik doe
alleen het proces). Dit zie je ook terug in het ontstaan van kenniskamers: zo
wordt nu de connectie met de wetenschap gelegd. Verder wordt advies veel
extern ingekocht. Er ontstaan bijvoorbeeld commissies (die onafhankelijk
zouden moeten opereren). Vaak worden dit soort commissies gebruikt om
impopulaire maatregelen door te kunnen voeren of om een heikel probleem
tijdelijk in de koelkast te kunnen stoppen. De macht ligt niet meer echt op
nationaal niveau: besluiten worden vaker elders genomen maar wel duidelijk
beïnvloed door wat de politiek vindt (primaat van de politiek).
o Communicatie met onderwijsvertegenwoordigers: men sprak eerst met
koepelorganisaties van zuilen en later met verschillende onderwijsgeledingen
afzonderlijk. Het is echter niet zo duidelijk hoeveel invloed deze geledingen
hebben op beleidsvoorstellen. Tegenwoordig is de gespreksvoering minder
geïnstitutionaliseerd en interactiever. Als gevolg van deregulering,
decentralisatie en autonomievergroting (nieuwe bestuurlijke verhoudingen),
veranderde de rol van onderwijsorganisaties. De effectiviteit van beleid zou
toenemen, zo was het idee, als beleid niet meer werd opgelegd. Daarom werden
er veel convenanten en akkoorden gesloten. Overleg werd vooral gedaan per
onderwijssector en soms per thema. Hierdoor is er weinig contact tussen
bijvoorbeeld PO en VO, terwijl problemen soms best met elkaar samen hangen.
o Rol van de inspectie: de inspectie werd een zelfstandige organisatie, terwijl het
eerst onder het ministerie viel. Dit werd afgekeurd omdat er vervlechting zou
kunnen ontstaan. Omdat men het niet helemaal onder het ministerie weg wilde
halen (vanwege parlementaire controle), werd het eerst naar Utrecht verplaatst.
Langzaam ging de ontvlechting verder. Door druk van Trouw werden voor het
eerst inspectiegegevens gepubliceerd. Tegelijkertijd nam de aandacht voor
kwaliteit en toezicht sterk toe. De inspectie zou twee duidelijke taken moeten
krijgen, namelijk het stimuleren van kwaliteitsbeleid en –zorg op scholen en het
waarborgen van de basiskwaliteit van de school. De onderwijsraad vond echter
dat de inspectie er vooral zou moeten blijven voor inspectie, en niet voor
stimulering. Tegenwoordig worden scholen op minder aspecten gecontroleerd:
vooral output. Balkenende IV kwam met het idee van risicoanalyse en verdiend
vertrouwen. Dit scheelt administratieve rompslomp bij scholen. Basistoezicht is
1x in de vier jaar. De inspectie wordt zo meer handhaver dan gratis adviseur. Het
hoger onderwijs wordt gecontroleerd via het NVAO: zij geeft alleen vergoeding
aan goedgekeurde instellingen/opleidingen. Door de focus op zwakke
onderwijsinstellingen, neemt de aandacht voor onderwijskwaliteit in brede zin
af. Over de staat van het onderwijs (artikel 23) valt daarom steeds lastiger iets te
zeggen.
o Advisering van onderwijsbeleid: de onderwijsraad is het enige permanente
adviesorgaan. In de jaren 90 werd het hele adviessysteem gereorganiseerd,
