Samenvatting Verdiepend staats- en bestuursrecht
College 1: Financieel bestuursrecht I
Widdershoven & Prechal, ‘Inleiding tot het Europees bestuursrecht’
Hoofdstuk 1: Inleiding
7. Legaliteit in een geïntegreerde rechtsorde en nationale bestuursorganen
Het legaliteitsbeginsel vereist dat het overheidshandelen een wettelijke grondslag
heeft. Men kan van mening verschillen over de precieze reikwijdte van dit beginsel. Er
is in Nederland ook enige overeenstemming te bespeuren: men neemt in ieder geval
aan dat elk overheidsoptreden dat eenzijdig verplichtingen aan burgers oplegt, op een
wettelijke grondslag moet berusten.
Het beginsel van institutionele autonomie brengt met zich mee dat de nationale
legaliteitseisen nageleefd kunnen worden. Immers, de lidstaten wordt vrijheid gelaten
bij de vervulling van hun Europeesrechtelijke verplichtingen waarbij zij ten volle
rekening kunnen houden met de bestaande bevoegdheid van hun bestuursorgaan.
Niettemin kunnen spanningen ontstaan tussen het legaliteitsbeginsel en de uit het
Unierecht voortvloeiende verplichtingen.
Vanuit het oogpunt van legaliteit kan men tegen (te) ruime delegatiebepalingen
bedenkingen hebben. Delegatie van wetgevende bevoegdheid betekent vaak een
gedeeltelijk verlies aan parlementaire invloed en afbreuk aan de waarborgen die in het
proces van formele wetgeving zijn verankerd.
Op nationaal niveau moeten de bevoegde organen worden aangewezen die belast
worden met de (verdere) uitvoering en toepassing van het Europese recht. In
overeenstemming met het beginsel van institutionele autonomie is dit een kwestie die
in principe aan de lidstaten wordt overgelaten. Slechts in een beperkt aantal gevallen
vloeit uit de Europese wetgeving rechtstreeks voort welke instanties met de toepassing
van de EU-normen worden belast en/of worden de eigenschappen van zo’n instantie
nader gespecificeerd. Op EU-niveau wordt bijvoorbeeld omschrijven dát en onder
welke omstandigheden heffingen of belastingen moeten worden betaald. De toe te
passen norm wordt aldus op het Europese niveau tot stand gebracht. Deze normen
zijn democratisch gelegitimeerd door de EU-wetgevingsprocedures en de daarin
voorziene betrokkenheid van het Europees Parlement. De verlening van de
bevoegdheid om de Europese norm daadwerkelijk toe te passen verloopt vervolgens
in beginsel via het nationale recht. Men spreekt in dit verband van een dubbele
bevoegdheidsgrondslag: materieel is de grondslag Europeesrechtelijk; institutioneel is
deze nationaalrechtelijk. Zolang de institutionele nationaalrechtelijke grondslag
gewaarborgd is en voor zover deze op een wettelijke basis berust, bestaan er vanuit
het legaliteitsbeginsel bezien geen problemen.
De situatie ligt uiteraard anders wanneer een nationale institutionele grondslag
ontbreekt. Een dergelijke situatie doet zich met name in drie gevallen voor. In de eerste
plaats reizen er problemen wanneer een lidstaat heeft nagelaten een orgaan aan te
wijzen terwijl het EU-recht, zoals een verordening, met zich meebrengt dat zijn
1
,bepalingen moeten worden toegepast. In de tweede plaats kan zich het geval
voordoen dat de lidstaat een orgaan als bevoegd orgaan heeft aangewezen dat bij
nader inzien beschikt over beperktere bevoegdheden dan die welke nodig zouden zijn
om gevolg te geven aan het Europese recht. In de derde plaats komt het wel eens voor
dat een richtlijn niet of niet juist is omgezet terwijl, als gevolg van de rechtspraak van
het Hof van Justitie, haar bepalingen moeten worden toegepast. Doordat er echter
geen of gebrekkige omzetting heeft plaatsgevonden, bestaat ook onduidelijkheid over
de institutionele grondslag voor deze toepassing.
Bij gebrek aan de noodzakelijke nationale institutionele inbedding rijst de vraag of
nationale bestuursorganen rechtstreekse bevoegdheden kunnen ontlenen aan het
Europese recht. Het antwoord op die vraag is niet eenduidig en bovendien in
beweging. Gaat men uit van een strikt nationaal legaliteitsbeginsel (=
bestuursbevoegdheden moeten hun grondslag vinden in een nationale wettelijke
bepaling), dan is het antwoord nee. Men zou echter ook kunnen stellen dat de
grondslag in het Unierecht voldoende is om bevoegdheden uit te kunnen oefenen
zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het legaliteitsbeginsel. Het VEU en vooral het
VWEU, de verordening, of wellicht zelfs de richtlijn, zou tenslotte ook als ‘wettelijke’
grondslag beschouwd kunnen worden, maar dan van Europese origine. Inmiddels ziet
men in de doctrine en rechtspraak een benadering die uitgaat van differentiatie naar
gelang het EU-instrument in kwestie. Bovendien heeft zich in de rechtspraak een
ontwikkeling voorgedaan volgens welke het mogelijk wordt geacht dat nationale
bestuursorganen bevoegdheden rechtstreeks kunnen ontlenen aan EU-
verordeningen. Aldus wordt in zoverre het uitgangspunt van de dubbele
bevoegdheidsgrondslag verlaten en wordt ook de institutionele functie van het
nationale legaliteitsbeginsel uitgehold.
Voor wat betreft EU-verdragen wordt verdedigd dat de rechtstreeks werkende
bepalingen als grondslag voor het optreden van bestuursorganen als zodanig kunnen
fungeren, mits zij voldoende duidelijk zijn en zich voor een dergelijke toepassing qua
aard en inhoud ook lenen. Het voornaamste argument is dat Verdragsbepalingen geen
omzetting vereisten in nationale wetgeving en zij direct gelden in de nationale
rechtsorde. Hoewel eenduidige rechtspraak van het Hof hierover ontbreekt, heeft de
Nederlandse bestuursrechter inmiddels bepaald dat de lidstaat Nederland
bevoegdheden kan ontlenen aan een rechtstreeks werkende EU-Verdragsbepaling,
meer in het bijzonder art. 108 lid 3 VWEU (ABRvS Zorg en Zekerheid).
In de literatuur en de rechtspraak wordt in het algemeen aangenomen dat
verordeningen gelijkgesteld kunnen worden aan een wettelijk voorschrift/wet in
materiële zin. Voor subsidieverlening is dit expliciet bepaald door de wetgever. In de
toelichting op art. 4:23 lid 1 Awb, waarin is bepaald dat subsidie slechts mag worden
verstrekt ‘op grond van een wettelijk voorschrift’, heeft de wetgever duidelijk gemaakt
dat aan deze eis ook is voldaan als de grondslag van de subsidie is opgenomen in een
Europese verordening.
In de rechtspraak ziet men deze gelijkstelling bijvoorbeeld bij de toepassing van art.
3:4 lid 1 Awb. Volgens deze bepaling weegt het betrokken bestuursorgaan de
rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen af, ‘voor zover niet uit een wettelijk
voorschrift […] een beperking voortvloeit’. Volgens vaste rechtspraak van de
Nederlandse bestuursrechters is een EU-verordening een ‘wettelijk voorschrift’ die de
2
,belangenafweging kan beperken. Als dat het geval is, bestaat er in zoverre geen ruimte
om toepassing te geven aan het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb.
Eenzelfde beperking geldt voor de toepassing van het nationale vertrouwensbeginsel.
Ook dat beginsel kan niet worden toegepast als dat leidt tot een resultaat dat strijdig is
met een verordening.
Echt opzienbarend is dit alles niet, omdat de materiële bevoegdheidsgrondslag
inderdaad door de verordening wordt bepaald. Een volgende vraag is of een
verordening ook de institutionele grondslag kan verlenen voor de bevoegdheid van
een nationaal bestuursorgaan. In theorie is het inderdaad mogelijk dat een verordening
een specifiek nationaal orgaan aanwijst dat verantwoordelijk is voor de toepassing van
de verordening binnen een lidstaat. In dat geval zou het nationale orgaan deze
verordening kunnen toepassen zonder enige wettelijke grondslag in het nationale
recht. In de praktijk verwijzen verordeningen echter altijd naar ‘de bevoegde autoriteit’
van de lidstaat. In dat geval lijkt het een kwestie van logica dat de aanwijzing van de
specifieke bevoegde autoriteit plaatsvindt door het nationale recht, met toepassing van
het nationale legaliteitsbeginsel. Heeft een lidstaat geen bevoegd orgaan aangewezen
of ontbeert het aangewezen orgaan een bepaalde bevoegdheid, dan kan de
verordening niet worden toegepast casu quo de betreffende bevoegdheid niet worden
uitgeoefend. In het verleden werd deze lijn door de Nederlandse bestuursrechters
inderdaad gevolgd. In meer recente nationale rechtspraak ziet men deze lijn echter
niet meer en blijken nationale organen bestuursbevoegdheden wel te kunnen ontlenen
aan een verordening. Aanleiding voor de nieuwe lijn zijn twee uitspraken van het Hof
(HvJEU ESF en HvJEU SOMVAO).
Beiden zaken gingen over terugvordering van ten onrechte toegekende Europese
subsidie. De naar Nederlands recht toe te passen criteria stonden aan de
terugvordering in de weg. Volgens de Afdeling ontbrak daarom naar Nederlands recht
een wettelijke basis voor de terugvordering. Daarom wierp zij de vraag op of (in ESF)
‘de lidstaat, respectievelijk het bestuursorgaan’ dan wel (in SOMVAO) ‘de nationale
autoriteiten’ de bevoegdheid tot terugvordering rechtstreeks konden ontlenen aan de
desbetreffende verordening, zonder dat een bevoegdheidsgrondslag naar nationaal
recht noodzakelijk was.
In de zaak SOMVAO stelt het Hof dat, bij gebreke van een rechtsgrondslag naar intern
recht, de verordening ‘de rechtsgrondslag biedt voor een besluit van de nationale
autoriteiten’ tot wijziging van het subsidiebesluit ten nadele van betrokkene en
terugvordering. Aldus kan een bestuursorgaan kennelijk een bevoegdheid ontlenen
aan een verordening, althans als die bevoegdheid naar nationaal recht ontbreekt.
Blijkens beide uitspraken is de mogelijkheid dat verordeningen bevoegdheden
toekennen aan nationale bestuursorgaan een soort noodmaatregel en alleen aan de
orde als het nationale recht ter zake geen enkele rechtsgrondslag biedt. De regel blijft
ook voor het Hof dat het nationale recht die grondslag moet bieden. Bovendien kan
van bevoegdheidstoekenning door een verordening alleen sprake zijn als die
verordening de door de nationale bestuursorganen te nemen maatregelen specifiek
voorschrift. Schrijft zij geen concrete maatregelen voor, maar volstaat zij met de
algemene opdracht aan de lidstaat om de noodzakelijke maatregelen te nemen, dan
kan de verordening niet als rechtsgrondslag dienen voor de nationale oplegging van
specifieke maatregelen.
3
, Wat richtlijnen betreft rijzen uiteraard nog meer bedenkingen tegen de stelling dat een
richtlijn als een wettelijk voorschrift kan worden aangemerkt. Immers, richtlijnen
behoeven – in tegenstelling tot verordeningen – in principe altijd een omzetting in
nationaal recht. In de literatuur meent men dan ook dat een richtlijn nooit rechtstreeks
als bevoegdheidsgrondslag kan dienen. In ieder geval kunnen richtlijnen zonder een
dergelijke omzetting – dus zonder wettelijke basis – geen verplichtingen aan
particulieren opleggen.
Ten aanzien van besluiten geldt het volgende. Gezien de analogie met de
richtlijnenrechtspraak die in de jurisprudentie van het Hof met betrekking tot ‘algemene’
beschikkingen duidelijk zichtbaar is, zal de vraag of een besluit als wettelijke grondslag
kan dienen hoogstwaarschijnlijk negatief moeten worden beantwoord, hetgeen in de
Nederlandse jurisprudentie is bevestigd.
Concluderend kan, in ieder geval voor richtlijnen en besluiten, worden gezegd dat de
materiële bevoegdheid casu quo taakopdracht weliswaar voortvloeit uit het Unierecht,
maar dat de noodzakelijke bevoegdheidstoekenning (de institutionele grondslag) in het
nationale recht verankerd moet worden. Deze eis van dubbele legaliteit geldt
vermoedelijk ook nog voor verdragsbepalingen, al wordt hierover door sommigen
anders gedacht. Voor verordeningen geldt o.g.v. de zaken SOMVAO en ESF dat
bestuursorganen specifieke bestuursbevoegdheden (zonder bestuursattributie naar
nationaal recht) rechtstreeks kunnen ontlenen aan verordeningen. Deze rechtspraak
holt het vereiste van nationale institutionele legaliteit uit en faciliteert een situatie van
‘halve legaliteit’. Zij staat daarmee op gespannen voet met beginsel van institutionele
autonomie.
8. Gemengd bestuur
De vorm van gedeeld bestuur die in dit boek centraal staat is de vorm waarbij de EU-
instellingen algemene regels stellen die het nationale materiële recht in de betreffende
sector uniformeren of harmoniseren en de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de
toepassing en handhaving ervan in het concrete geval op hun territoir.
Inmiddels bestaan in de Europese rechtsorde echter verdergaande vormen van
gedeeld bestuur die kunnen worden aangeduid als ‘gemengd bestuur’. Hiervan is
sprake wanneer het bestuur door de lidstaten en het bestuur door de Commissie zo
nauw met elkaar verstrengeld zijn dat beide componenten nauwelijks meer van elkaar
te onderscheiden zijn. In dit kader wordt ook wel de term ‘samengestelde procedures’
gebruikt. In die situatie is het vaak onduidelijk welk orgaan precies verantwoordelijk is
voor welk onderdeel van de procedure, hetgeen onder meer leidt tot complexe vragen
betreffende de rechtsbescherming.
Gemengd bestuur komt veel voor op het terrein van Europese structuurfondsen. De
twee belangrijkste fondsen zijn het Europees Fonds voor de Regionale Ontwikkeling
(EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF). In het structuurbeleid van de EU staat
het verkleinen van de verschillen in ontwikkeling tussen verschillende regio’s in de EU
centraal. Het belangrijkste instrument is het verstrekken van subsidies voor projecten
die de doelstellingen van het structuurbeleid moeten helpen realiseren. Deze subsidies
worden – volgens het principe van cofinanciering – door de EU en de lidstaten
4
