Verkorte samenvatting van mijn eerder geüploade samenvatting van het mastervak Verdiepend staats- en bestuursrecht 2022/2023. Deze samenvatting telt 43 pagina's (de complete samenvatting bevat 131 pagina's). Deze samenvatting behandelt echt de kern van de hoorcolleges.
Verdiepend staats- en bestuursrecht verkorte samenvatting
College 1 en 2: Financieel bestuursrecht
Widdershoven & Prechal, ‘Inleiding tot het Europees bestuursrecht’
Hoofdstuk 1: Inleiding
Op nationaal niveau moeten de bevoegde organen worden aangewezen die belast
worden met de (verdere) uitvoering en toepassing van het Europese recht. In
overeenstemming met het beginsel van institutionele autonomie is dit een kwestie die
in principe aan de lidstaten wordt overgelaten. Slechts in een beperkt aantal gevallen
vloeit uit de Europese wetgeving rechtstreeks voort welke instanties met de toepassing
van de EU-normen worden belast en/of worden de eigenschappen van zo’n instantie
nader gespecificeerd. Op EU-niveau wordt bijvoorbeeld omschrijven dát en onder
welke omstandigheden heffingen of belastingen moeten worden betaald. De toe te
passen norm wordt aldus op het Europese niveau tot stand gebracht. Deze normen
zijn democratisch gelegitimeerd door de EU-wetgevingsprocedures en de daarin
voorziene betrokkenheid van het Europees Parlement. De verlening van de
bevoegdheid om de Europese norm daadwerkelijk toe te passen verloopt vervolgens
in beginsel via het nationale recht. Men spreekt in dit verband van een dubbele
bevoegdheidsgrondslag: materieel is de grondslag Europeesrechtelijk; institutioneel is
deze nationaalrechtelijk. Zolang de institutionele nationaalrechtelijke grondslag
gewaarborgd is en voor zover deze op een wettelijke basis berust, bestaan er vanuit
het legaliteitsbeginsel bezien geen problemen.
De situatie ligt uiteraard anders wanneer een nationale institutionele grondslag
ontbreekt. Een dergelijke situatie doet zich met name in drie gevallen voor. In de eerste
plaats reizen er problemen wanneer een lidstaat heeft nagelaten een orgaan aan te
wijzen terwijl het EU-recht, zoals een verordening, met zich meebrengt dat zijn
bepalingen moeten worden toegepast. In de tweede plaats kan zich het geval
voordoen dat de lidstaat een orgaan als bevoegd orgaan heeft aangewezen dat bij
nader inzien beschikt over beperktere bevoegdheden dan die welke nodig zouden zijn
om gevolg te geven aan het Europese recht. In de derde plaats komt het wel eens voor
dat een richtlijn niet of niet juist is omgezet terwijl, als gevolg van de rechtspraak van
het Hof van Justitie, haar bepalingen moeten worden toegepast. Doordat er echter
geen of gebrekkige omzetting heeft plaatsgevonden, bestaat ook onduidelijkheid over
de institutionele grondslag voor deze toepassing.
Bij gebrek aan de noodzakelijke nationale institutionele inbedding rijst de vraag of
nationale bestuursorganen rechtstreekse bevoegdheden kunnen ontlenen aan het
Europese recht.
Voor wat betreft EU-verdragen wordt verdedigd dat de rechtstreeks werkende
bepalingen als grondslag voor het optreden van bestuursorganen als zodanig kunnen
fungeren, mits zij voldoende duidelijk zijn en zich voor een dergelijke toepassing qua
aard en inhoud ook lenen. Het voornaamste argument is dat Verdragsbepalingen geen
omzetting vereisten in nationale wetgeving en zij direct gelden in de nationale
rechtsorde. Hoewel eenduidige rechtspraak van het Hof hierover ontbreekt, heeft de
Nederlandse bestuursrechter inmiddels bepaald dat de lidstaat Nederland
1
,bevoegdheden kan ontlenen aan een rechtstreeks werkende EU-Verdragsbepaling,
meer in het bijzonder art. 108 lid 3 VWEU (ABRvS Zorg en Zekerheid).
Een volgende vraag is of een verordening ook de institutionele grondslag kan verlenen
voor de bevoegdheid van een nationaal bestuursorgaan. In theorie is het inderdaad
mogelijk dat een verordening een specifiek nationaal orgaan aanwijst dat
verantwoordelijk is voor de toepassing van de verordening binnen een lidstaat. In dat
geval zou het nationale orgaan deze verordening kunnen toepassen zonder enige
wettelijke grondslag in het nationale recht. In de praktijk verwijzen verordeningen
echter altijd naar ‘de bevoegde autoriteit’ van de lidstaat. In dat geval lijkt het een
kwestie van logica dat de aanwijzing van de specifieke bevoegde autoriteit plaatsvindt
door het nationale recht, met toepassing van het nationale legaliteitsbeginsel. Heeft
een lidstaat geen bevoegd orgaan aangewezen of ontbeert het aangewezen orgaan
een bepaalde bevoegdheid, dan kan de verordening niet worden toegepast casu quo
de betreffende bevoegdheid niet worden uitgeoefend. In het verleden werd deze lijn
door de Nederlandse bestuursrechters inderdaad gevolgd. In meer recente nationale
rechtspraak ziet men deze lijn echter niet meer en blijken nationale organen
bestuursbevoegdheden wel te kunnen ontlenen aan een verordening. Aanleiding voor
de nieuwe lijn zijn twee uitspraken van het Hof (HvJEU ESF en HvJEU SOMVAO).
In de zaak SOMVAO stelt het Hof dat, bij gebreke van een rechtsgrondslag naar intern
recht, de verordening ‘de rechtsgrondslag biedt voor een besluit van de nationale
autoriteiten’ tot wijziging van het subsidiebesluit ten nadele van betrokkene en
terugvordering. Aldus kan een bestuursorgaan kennelijk een bevoegdheid ontlenen
aan een verordening, althans als die bevoegdheid naar nationaal recht ontbreekt.
Blijkens beide uitspraken is de mogelijkheid dat verordeningen bevoegdheden
toekennen aan nationale bestuursorgaan een soort noodmaatregel en alleen aan de
orde als het nationale recht ter zake geen enkele rechtsgrondslag biedt. De regel blijft
ook voor het Hof dat het nationale recht die grondslag moet bieden. Bovendien kan
van bevoegdheidstoekenning door een verordening alleen sprake zijn als die
verordening de door de nationale bestuursorganen te nemen maatregelen specifiek
voorschrift. Schrijft zij geen concrete maatregelen voor, maar volstaat zij met de
algemene opdracht aan de lidstaat om de noodzakelijke maatregelen te nemen, dan
kan de verordening niet als rechtsgrondslag dienen voor de nationale oplegging van
specifieke maatregelen.
Wat richtlijnen betreft rijzen uiteraard nog meer bedenkingen tegen de stelling dat een
richtlijn als een wettelijk voorschrift kan worden aangemerkt. Immers, richtlijnen
behoeven – in tegenstelling tot verordeningen – in principe altijd een omzetting in
nationaal recht. In de literatuur meent men dan ook dat een richtlijn nooit rechtstreeks
als bevoegdheidsgrondslag kan dienen. In ieder geval kunnen richtlijnen zonder een
dergelijke omzetting – dus zonder wettelijke basis – geen verplichtingen aan
particulieren opleggen.
Ten aanzien van besluiten geldt het volgende. Gezien de analogie met de
richtlijnenrechtspraak die in de jurisprudentie van het Hof met betrekking tot ‘algemene’
beschikkingen duidelijk zichtbaar is, zal de vraag of een besluit als wettelijke grondslag
kan dienen hoogstwaarschijnlijk negatief moeten worden beantwoord, hetgeen in de
Nederlandse jurisprudentie is bevestigd.
2
,Hoofdstuk 2: Europeanisering van het nationale bestuursrecht in hoofdlijnen
1. Leidende beginselen
Het Unierecht en het nationale bestuursrecht raken in toenemende mate met elkaar
verweven. Een belangrijk gevolg is dat het nationale bestuursrecht geëuropeaniseerd
wordt. Een voorbeeld ter illustratie. In Verordening 2988/95 wordt de (administratieve)
bestrijding van EU-fraude door nationale administraties op een gedetailleerde en voor
alle lidstaten uniforme wijze geregeld. Ook wordt in veel verordeningen en richtlijnen
ten aanzien van bijvoorbeeld handhaving bepaald dat lidstaten ‘passende
maatregelen’ moeten nemen on inbreuken te bestraffen. Ook al lijkt in zulke situaties
de invloed van het Europese recht miniem, het neemt niet weg dat het nationale recht
op deze wijze Europeesrechtelijk is ingekaderd.
2.3 De vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid
Het ‘beginsel’ van procedurele autonomie brengt met zich mee dat – voor zover het
Unierecht niets anders bepaalt – het nationale (proces)recht van toepassing is.
Daarmee is echter nog niet gezegd dat dit nationale recht altijd onverkort kan worden
toegepast. Het Hof heeft in zijn jurisprudentie een tweetal voorwaarden verankerd
waaraan het nationale recht casu quo de toepassing daarvan moet voldoen. Deze
worden aangeduid als de Rewe-beginselen:
1. De regels die van toepassing zijn in een geschil met een Europese dimensie mogen
niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden
(gelijkwaardigheidsbeginsel).
2. Deze regels mogen de uitoefening van de door de EU-rechtsorde verleende rechten
niet nagenoeg onmogelijk of, op zijn minst, uiterst moeilijk maken
(doeltreffendheidsbeginsel).
Het doeltreffendheidsbeginsel is in de handhavingsrechtspraak verder opgesplitst in
drie afzonderlijke vereisten: de handhavings- casu quo sanctiemaatregelen moeten
doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Een ander belangrijk aspect is dat dit
beginsel een bodemvereiste is en als zodanig als het ware voorrang heeft op het
gelijkwaardigheidsbeginsel. In sommige gevallen is het niet voldoende dat de ‘EU-
rechtelijke vorderingen’ op dezelfde wijze behandeld worden als de nationale
vorderingen. Het kan zo zijn dat het doeltreffendheidsbeginsel hogere eisen stelt dan
het nationale recht. Een beroep op de omstandigheid dat nationale vorderingen ook
zo (slecht) worden behandeld, levert dan niets op. De meeste regels van nationaal
recht konden tot nu toe de toets aan het doeltreffendheids- en
gelijkwaardigheidsbeginsel zonder problemen doorstaan.
Van den Brink & Den Ouden, ‘Europese subsidies en staatssteun’
3. Kan een Europese subsidie en de daarbij behorende cofinanciering
staatssteun inhouden?
Voor de beantwoording van deze vraag dient eerst te worden opgemerkt dat het begrip
staatssteun (art. 107 VWEU) door het Hof ruim wordt uitgelegd. Onder het begrip
‘staatssteun’ vallen alle ‘besluiten van de lidstaten waardoor deze met het oog op de
verwezenlijking van eigen economische en sociale doeleinden eenzijdig en autonoom
3
, geldmiddelen of voordelen ter beschikking van ondernemingen of andere
rechtssubjecten stellen of hun voordelen verschaffen om de verwezenlijking van de
nagestreefde economische en sociale doelstellingen te bevorderen’. Onder
staatssteun vallen derhalve niet alleen toegekende geldmiddelen en voordelen, maar
ook alle maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter
op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder nog subsidies in
de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen
leiden. Uit deze formulering blijkt dat de subsidie door het Hof wordt gerekend tot de
meest klassieke vormen van staatssteun.
Uit de formulering van art. 107 VWEU blijkt dat het daarbij wel moet gaan om subsidies
die door een staat of met staatsmiddelen zijn bekostigd. Echter, Europese subsidies
komen ten laste van de Europese begroting. Dat was ook hetgeen het SNN betoogde
voor de Afdeling in de Martiniplaza casus. Nu het om cofinanciering van een Europese
subsidie ging die door de Commissie was goedgekeurd, zou aanmelding niet nodig
zijn. De Afdeling is terecht niet meegegaan in deze gedachte. Op grond van de huidige
Europese regelgeving kan namelijk worden betwijfeld of Europese subsidies en de
bijbehorende cofinanciering geen staatssteun vormen. In dat kader kan in de eerste
plaats worden gewezen op de Europese staatssteunregels zelf. Daaruit volgt dat
Europese subsidies mede in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling
of de verstrekking van nationale subsidies bij de Commissie moeten worden
aangemeld, dan wel op grond van de-minimis-regels of algemene
(groeps)vrijstellingsverordeningen van aanmelding kan worden afgezien.1 In de
tweede plaats volgt ook uit de Europese subsidieregelgeving dat de Europese
staatssteunregels relevant (kunnen) zijn voor de verstrekking van Europese subsidies.
Zo worden de Europese staatssteunregels uitdrukkelijk buiten toepassing verklaard
voor bepaalde subsidies waarvoor de eis van cofinanciering niet geldt. Tot slot volgt uit
Verordening 320/2006 – op grond waarvan Europese subsidies worden verstrekt voor
de herstructuering van de suikerindustrie – expliciet dat Europese subsidies zijn
onderworpen aan de staatssteunregels.
Ook de Commissie lijkt niet de twijfelen aan de toepasselijkheid van de Europese
staatssteunregels op de verstrekking van Europese subsidies door nationale
bestuursorganen. In verschillende Nederlandse operationele programma’s die zij
goedkeurde voor de huidige programmaperiode is expliciet opgenomen dat de
Europese structuurfondssubsidies en cofinanciering zijn aan te merken als
staatsmiddelen (en dus als staatssteun kunnen kwalificeren). Belangrijker nog is dat
de Commissie in haar beschikkingenpraktijk daar ook expliciet vanuit gaat. Tot slot is
ook uit interviews gebleken dat de Commissie zich op het standpunt stelt dat de
verstrekking van Europese subsidies door nationale uitvoeringsorganen ook onder de
Europese staatssteunregels valt. De redenering van de ambtenaren is dat hoewel de
Europese subsidies met Europees geld wordt gefinancierd, de lidstaat en/of het
nationale uitvoeringsorgaan zeggenschap krijgt/krijgen over de besteding van het
Europese geld. Hoewel dit uiteindelijk door het Hof zal moeten worden uitgesproken,
menen wij op deze basis dat het verstandig is ervan uit te gaan dat Europese middelen
1
Ingevolge de algemene de-minimis-verordening kan maximaal 200.000 over drie belastingjaren aan
steun worden verstrekt. Daarbij moeten ook Europese subsidies worden meegeteld. In de algemene
groepsvrijstellingsverordening zijn drempels voor aanmelding van steun opgenomen. Daarvoor geldt
eveneens dat uitgegaan wordt van het totale bedrag aan steun inclusief communautaire bronnen.
4
Voordelen van het kopen van samenvattingen bij Stuvia op een rij:
Verzekerd van kwaliteit door reviews
Stuvia-klanten hebben meer dan 700.000 samenvattingen beoordeeld. Zo weet je zeker dat je de beste documenten koopt!
Snel en makkelijk kopen
Je betaalt supersnel en eenmalig met iDeal, creditcard of Stuvia-tegoed voor de samenvatting. Zonder lidmaatschap.
Focus op de essentie
Samenvattingen worden geschreven voor en door anderen. Daarom zijn de samenvattingen altijd betrouwbaar en actueel. Zo kom je snel tot de kern!
Veelgestelde vragen
Wat krijg ik als ik dit document koop?
Je krijgt een PDF, die direct beschikbaar is na je aankoop. Het gekochte document is altijd, overal en oneindig toegankelijk via je profiel.
Tevredenheidsgarantie: hoe werkt dat?
Onze tevredenheidsgarantie zorgt ervoor dat je altijd een studiedocument vindt dat goed bij je past. Je vult een formulier in en onze klantenservice regelt de rest.
Van wie koop ik deze samenvatting?
Stuvia is een marktplaats, je koop dit document dus niet van ons, maar van verkoper chiaramertens. Stuvia faciliteert de betaling aan de verkoper.
Zit ik meteen vast aan een abonnement?
Nee, je koopt alleen deze samenvatting voor €5,49. Je zit daarna nergens aan vast.
