Samenvatting Inleiding Bestuursrecht – HBO-Rechten periode 4
1.1 Bestuursrecht
Het bestuursrecht regelt de rechten en plichten die de overheid en burgers ten opzichte van
elkaar hebben.
1.2 Overheid en burger
De overheid is het hoogste gezag op een bepaald grondgebied. De overheid in Nederland
bestaat niet uit één instantie, maar uit een veelheid van instanties die tezamen de overheid
vormen.
Als in het kader van het bestuursrecht wordt gesproken over de overheid, bedoelen we
daarmee de uitvoerende macht, inclusief haar regelgevende activiteiten, maar exclusief de
vervolging en bestraffing van strafbare feiten.
Ordenende functie van de overheid: handhaven van de openbare orde, het verdedigen van
de landsgrenzen en de betrekkingen met het buitenland.
Presterende functie: het welzijn van de burgers komt erbij.
De sturende functie van de overheid wordt steeds belangrijker. Op allerlei terreinen gaat de
overheid beleid voeren om de welvaart in Nederland en het welzijn van de inwoners van
Nederland te vergroten.
De arbitrerende functie houdt in dat de overheid een actieve rol speelt in het bemiddelen
tussen vele tegenstrijdige belangen die er in de samenleving zijn, vooral op het terrein van de
ruimtelijke ordening en het milieu.
Burgers zijn in de eerste plaats individuele personen, die in het recht veelal worden
aangeduid als natuurlijke personen. Daarnaast worden onder het begrip burger ook
rechtspersonen gerekend, zoals verenigingen, stichtingen, naamloze vennootschappen (nv’s)
en besloten vennootschappen (bv’s). De rechten en plichten die overheid en burger ten
opzichte van elkaar hebben, kunnen net zo goed gelden voor rechtspersonen als voor
natuurlijke personen.
1.3 Wederzijdse rechten en plichten van overheid en burger
De bestuursrechtelijke verhouding tussen overheid en burger wordt gekenmerkt doordat zij
over en weer rechten en plichten hebben. Een plicht van een burger ten opzichte van de
overheid impliceert een recht van de overheid ten opzichte van de burger. Een plicht van de
overheid ten opzichte van de burger impliceert een recht van die burger ten opzichte van de
overheid.
1.3.1 Plichten van de burger ten opzichte van de overheid
Daar zijn er twee van: geboden en verboden. Een gebod is iets wat je moet doen, een verbod
is iets wat je moet laten. Een uitzondering op een gebod noemen we vrijstelling. De
toestemming – de uitzondering op een verbod – noemen we een vergunning. Zo’n
vergunning moet je aanvragen bij het bestuursorgaan dat tde regeling uitvoert waarin het
verbod is opgenomen.
,1.3.2 Rechten van de burger ten opzichte van de overheid
Er zijn ook twee soorten rechten: aanspraken en vrijheden. Een aanspraak houdt in dat teen
ander iets voor jou moet doen, een vrijheid dat een ander ten opzichte van jou juist iets
moet laten. De uitzondering op een aanspraak noemen we uitsluiting. De uitzonderingen op
vrijheden worden beperkingen genoemd.
De rechten en plichten van de overheid zijn het spiegelbeeld van de rechten en plichten van
de burger.
1.4.1 Democratische rechtsstaat
Het principiële antwoord op de vraag naar de legitimatie en normering van de macht van de
overheid is dat Nederland een democratische rechtstaat is. van een democratie is sprake als
het volk de hoogste macht heeft. Het begrip rechtsstaat houdt in dat de overheid gebonden
is aan het recht.
Waaruit blijkt of een samenleving een democratische rechtsstaat is? In de eerste plaats is van
belang dat wetten worden gemaakt door een volksvertegenwoordiging die is samengesteld
uit leden die zijn verkozen door middel van vrije verkiezingen. Een tweede kenmerk betreft
de machtenscheiding. Van belang is niet alleen dat wetgeving, uitvoering en rechtspraak bij
verschillende instanties zijn ondergebracht, maar ook dat binnen die verschillende
staatsmachten sprake is van scheiding. Een derde aspect van de democratische rechtsstaat
betreft de verantwoordingsplicht. Een vierde aspect betreft de openbaarheid van bestuur.
Een laatste aspect van de democratische rechtstaat is dat de overheid is gebonden aan het
legaliteitsbeginsel. Het legaliteitsbeginsel houdt in dat de uitvoerende macht verplicht is haar
optreden op de wet te baseren en zich aan de wet te houden.
1.4.2 De reikwijdte van het legaliteitsbeginsel
De eis dat overheidsoptreden op een wettelijke grondslag berust, geldt voor al het handelen
van de overheid dat een inbreuk maakt op de vrijheid of het eigendom van burgers,
ongeacht of dat overheidshandelen een gebod of verbod inhoudt, of dat het gaat om
prestaties ten behoeve van het welzijn van burgers.
1.4.4 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Een gevleugelde uitdrukking in het bestuursrecht is dat ‘bevoegdheden moeten worden
uitgeoefend binnen de grenzen van het redelijke’. Als de wet de overheid weinig bindt, zoals
bij beslissingen over het wel of niet verlenen van een evenementenvergunning, beperken de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur de vrijheid van de overheid. Het betreft onder
meer het gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het
evenredigheidsbeginsel.
1.6 Verschillende soorten rechtsregels
Er kan worden onderscheiden tussen geschreven en ongeschreven regels, tussen wetten in
formele zin en besluiten, tussen originaire en gedelegeerde regelgeving, tussen algemeen en
bijzonder bestuursrecht en tussen regels van nationaal en van internationaal recht.
,Een wet wordt gemaakt door de wetgevende macht (het parlement, Eerste en Tweede
Kamer, in samenwerking met de regering), terwijl besluiten worden genomen door
bestuursorganen.
Uitgangspunt is dat de Awb regels bevat die voor het hele bestuursrecht van belang zijn,
terwijl in de talloze afzonderlijke wettelijke regelingen die samen het bijzondere
bestuursrecht vormen, alleen regels zijn opgenomen die van belang zijn voor het onderwerp
dat die wet regelt. Als in een bijzondere wet begrippen worden gehanteerd die ook in de
Awb voorkomen, geldt er dat ze een identieke betekenis hebben.
Het geheel van de bepalingen die in de Awb zijn opgenomen, kan worden onderverdeeld in
regels van dwingend recht, semidwingend recht, aanvullend recht en facultatief recht:
Regels van dwingend recht moeten bestuursorganen onder alle omstandigheden in acht
nemen.
Voor in de Awb opgenomen regels van semidwingend recht (ook wel regels van regelend
recht genoemd) geldt eveneens dat bestuursorganen die moeten toepassen, tenzij in een
bijzondere wet een bepaling is opgenomen die van die regel van semidwingend recht
afwijkt.
Aanvullend recht betreft regels die in de Awb zijn opgenomen voor het geval een
bijzondere wet niets regelt. Een uitzondering is alleen mogelijk als die in de bijzondere
wet is vastgelegd. Bij regels van aanvullend recht is het andersom.
Facultatief recht zijn regels in de Awb waarvoor geldt dat overheden vrij zijn er al dan
niet gebruik van te maken.
In het EVRM is een aantal grondrechten vastgelegd. Het EVRM heeft directe werking. Dat
betekent dat elk besluit dat een bestuursorgaan neemt, in overeenstemming moet zijn met
de bepalingen van dat verdrag.
De rechtsregels en -beginselen die afkomstig zijn van de EU zijn mede bepalend voor de
inhoud van het Nederlandse bestuursrecht. Dit geldt vooral voor een aantal bijzondere delen
van het bestuursrecht.
De werking van het Europese recht heeft in veel gevallen een indirect karakter, door het
omzetten van richtlijnen van de Europese Unie in nationale regelgeving. De Europese
richtlijnen geven normen waaraan nationale regels moeten voldoen. Dat betekent dat
nationale overheden binnen een bepaalde termijn verplicht zijn hun wetten in
overeenstemming met die richtlijnen te brengen. Overigens geldt ook dat bestaande
nationale regels – na afloop van deze implementatietermijn – ‘richtlijnconform’ moeten
worden geïnterpreteerd, om strijd met het EU-recht te voorkomen. De werking van het
Europese recht kan echter ook rechtstreeks plaatsvinden.
Daarnaast geldt dat als nationaal recht in strijd is met Europese regels die ‘onvoorwaardelijk
en voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd’, bestuursorganen en de nationale rechter
verplicht zijn die nationale regels buiten toepassing te laten.
, 4.2 Attributie
Attributie is het scheppen van een nieuwe bevoegdheid (art. 10:22 Awb). Attributie van een
bevoegdheid moet gezien het legaliteitsbeginsel op een wettelijk voorschrift gebaseerd zijn.
Attributie is in zoverre een ‘daad van wetgeving’ die in beginsel buiten het kader van de Awb
valt.
4.2.1 Attributie aan bestuursorganen met een (politieke) verantwoordingsplicht
Bestuursbevoegdheden worden vaak geattribueerd aan bestuursorganen van de Staat, de
provincies en de gemeenten. Deze bestuursorganen kunnen ter verantwoording worden
geroepen door vertegenwoordigende organen.
Bestuursbevoegdheden van provinciale en gemeentelijke bestuursorganen kunnen echter
ook in een provinciale of gemeentelijke verordening (doorgaans de APV) worden
geattribueerd.
4.3 Delegatie
Delegatie is het door een bestuursorgaan (de delegans) overdragen van een al bestaande,
aan de delegans toekomende, bevoegdheid aan een ander (de delegataris) die deze
bevoegdheid op eigen naam en onder eigen verantwoordelijkheid gaat uitoefenen (artikel
10:13 Awb).
Essentieel voor de rechtsfiguur delegatie is dat degene die de overgedragen bevoegdheid
gaat uitoefenen (de delegataris), voor die uitoefening een eigen juridische
verantwoordelijkheid krijgt en daarmee in de plaats treedt van het oorspronkelijk bevoegde
orgaan (de delegans). Zie artikel 10:17 Awb.
De delegans blijft wel verantwoordelijk in die zin dat hij verantwoording draagt voor het
delegeren van de bevoegdheid en voor het laten voortbestaan van de delegatie. Artikel 10:18
Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de delegatie te allen tijde kan beëindigen. De delegans
blijft daarom verantwoordelijk voor de beslissing tot delegatie zelf en voor het (ongewijzigd)
laten voortbestaan ervan.
De delegans kan de gedelegeerde bevoegdheid niet langer zelf uitoefenen en is dan ook niet
bevoegd aan de delegataris instructies te geven over de te nemen besluiten in een concreet
geval. Wel is de delegans op grond van artikel 4:81 lid 1 Awb bevoegd beleidsregels met
betrekking tot de gedelegeerde bevoegdheid vast te stellen, ook nadat delegatie heeft
plaatsgevonden. Beleidsregels zijn algemene regels over de wijze waarop een bevoegdheid
wordt uitgeoefend.
Van onderdelegatie (of subdelegatie) spreken we als de delegataris een aan hem
gedelegeerde bevoegdheid overdraagt aan een ander bestuursorgaan dat die bevoegdheid
op zijn beurt op eigen naam en verantwoordelijkheid gaat uitoefenen. Het spreekt vanzelf
dat de delegataris slechts kan onderdelegeren als hij daartoe bevoegd is.
4.3.2 De bevoegdheid tot delegatie
In artikel 10:15 Awb is bepaald da delegatie slechts is toegestaan ‘indien in de bevoegdheid
daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien’.
