Samenvatting Staatsrecht 12e druk
A.W Heringa, J. Van der Velde, L.F.M. Verhey & W. Van der Woude
Hoofdstuk II – Staat: object en subject, verschijningsvormen en belangrijkste
kenmerken 5 t/m 15
Paragraaf 1- Staat als object: staatsrecht
Met de term staatsrecht wordt gewoonlijk gedoeld op het recht dat ziet op inhoud en functioneren
van de instellingen van de staat; het omvat mede regels over bevoegdheden om regels te stellen en
besluiten te nemen. Ook gaat het daarbij om normen die de macht van de staat en zijn organen
reguleren en aan banden leggen. Centraal staatsrechtelijk document is in veel landen de Grondwet:
een geschreven document dat de belangrijkste regels van het staatsrecht bevat.
Het staatsrecht kent 3 sub disciplines:
1. Het politieke staatsrecht: de regels van de bevoegdheden, werkwijze en taken van de politieke
organen zoals regering en Staten-Generaal.
2. Het decentralisatierecht: het recht van de lagere overheden.
3. De grondrechten: normen die het optreden van de staat aan banden leggen en reguleren.
Het aan het staatsrecht verwante bestuursrecht heeft een wat enger bereik doordat het primair ziet
op de bestuursbevoegdheid van de organen van de staat, te weten de bevoegdheid van uitvoering
van wetten: ook wel de executieve functie genoemd. Het bestuursrecht heeft gemeen met
staatsrecht dat het in dat verband ook over bevoegdheden gaat (namelijk om bestuurlijke
bevoegdheden uit te oefenen), alsmede dat er sprake is van normering van bestuursbevoegdheden.
In gevolgde art. 107 lid 2 Grondwet stelt de wet algemene regels van bestuursrecht vast: dit is
gebeurd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Paragraaf 2- Staat als subject
Staats- en bestuursrecht betreffen de statelijk organisatie en het besturen door een staat in al zijn
onderdelen. De kenmerken van een staat zijn: er is sprake van een territoriale organisatie, die gezag
over een op het grondgebied woonachtige bevolking uitoefent en daartoe over machtsmiddelen
beschikt, zoals het geweldsmonopolie. Naast de erkenning van een staat als een staat, met alle
internationaalrechtelijke rechten en verplichtingen van dien, is er de vraag wie door de internationale
gemeenschap erkend wordt als de regering. De Europese Unie wordt niet erkend als staat omdat:
1. De EU formeel een internationale organisatie is, opgericht bij verdragen waarbij de
soevereine lidstaten unaniem over verdragswijziging besluiten.
2. Staatsvorming is gekoppeld aan een eenheid van volk en daarvan is niet altijd sprake.
Paragraaf 3- Soevereiniteit
Het begrip soevereiniteit komt in een aantal betekenissen voor:
1. Internationaalrechtelijke betekenis: een staat heef top zijn grondgebied het exclusieve
geweldsmonopolie en andere staten mogen zich niet bemoeien met de interne aangelegenheden
van een staat.
2. Van waar in een staat het hoogste gezag ligt: welke autoriteit heeft uiteindelijk het laatste
woord. In veel staten en ook in Nederland is dat de grondwetgever.
3. Het pakket bevoegdheden dat in het algemeen cruciaal gevonden wordt om te kunnen spreken
van een ‘soevereine staat’: geweldsmonopolie, defensie, buitenlandse betrekkingen e.d.
4. Filosofische theoretische grondslag van de staat en het overheidsgezag: artikel 3 in de Franse
Grondwet voegt toe dat de nationale soevereiniteit toekomt aan het volk. Uit de verwijzingen
naar het volk volgt niet dat de Grondwet door het volk is gemaakt en ook louter door het volk kan
worden gewijzigd. Er is sprake van een filosofische grondslag, die onverlet laat dat het maken en
wijzigen van de Grondwet aan een specifieke procedure is onderworpen. In Nederland ontbreekt
een dergelijke fundering in de Grondwet; het hoogste juridische gezag is de grondwetgever.
1
,Vanuit internationaalrechtelijk perspectief zijn staten ‘soevereine’ staten: daarmee wordt bedoeld dat
andere staten noch de wereldgemeenschap van staten bevoegd zijn om zich in te laten met interne
aangelegenheden van het desbetreffende land. Ook is een staat bevoegd om op het internationale
vlak rechtshandelingen te verrichten: verdragen te sluiten, bij te dragen aan de vorming van
gewoonterecht, dan wel internationale organisaties op te richten of zich daarbij aan te sluiten. Het
begrip soevereiniteit in relatie tot een staat kan dus verschillende betekenissen hebben:
1. Om aan te geven dat andere staten zich niet in interne aangelegenheden mogen mengen
2. Om aan te duiden wie de constituante is van het statelijk gezag
3. Om te expliciteren welk orgaan binnen de staat de hoogste bevoegdheid toekomt.
Paragraaf 4- Constitutie, Grondwet en Staatsrecht
a. Constitutie en Grondwet
Onder een constitutie verstaan we het geheel van regels en beginselen dat een staat constitueert en
ordent. Een Grondwet is het document waarin de meest belangrijke regels over de staatsorganisatie
en de verhouding tussen staat en burgers zijn neergelegd.
Rigide Grondwet: hiervan is sprake als wijziging van de Grondwet aan specifieke waarborgen is
onderworpen en dus (veel) moeilijker is dan het maken en wijzigingen van gewone wetgeving.
Komt vaak voor in landen met een geschreven Grondwet zoals Frankrijk, Duitsland, de VS en
Nederland.
Flexibele Constitutie: is juridisch relatief eenvoudig, te weten door middel van gewone
wetgeving, te veranderen.
Een vraag is of een flexibele constitutie ook in de praktijk flexibel is en of een rigide Grondwet ook
werkelijk weinig wordt geamendeerd. In Nederland is de Grondwet niet alleen formeel rigide, maar
ook in materiële zin, vooral ook door het ontbreken van rechterlijk toetsingsrecht.
Bij de EU is er niet echt sprake van een echte Grondwet, de constituerende documenten (VEU en
VWEU) zijn internationale verdragen waar soevereine staten partij bij zijn. Er is dus niet sprake van
een eigen soevereine organisatie die zichzelf een Grondwet geeft. Wel heeft de EU regels die de
bevoegdheden en de werkwijze van de EU en van de instellingen vastleggen.
b. Staatsrecht
Het staatsrecht bestaat veelal uit geschreven regels. Daarnaast kennen staten in hun staatsrecht
ongeschreven staatsrechtelijke regels, conventies en staatkundige praktijk. Van een staatsrechtelijke
regel is sprake als een gewoonte of praktijk ook als rechtens juist en geboden wordt beschouwd door
de actoren en algemeen wordt erkend als essentiële staatsrechtelijke regel, en niet als een meer
veranderlijke praktijk. Een voor het Nederlandse staatsrecht belangrijke ongeschreven regel is de
vertrouwensregel. De vertrouwensregel is in zijn basis een regel van ongeschreven staatsrecht, en
een essentiële, want een scharnier van ons parlementaire stelsel.
Paragraaf 5- Eenheidsstaten en (con)federale staten
Het cruciale verschil tussen een eenheidsstaat en een federale staat is de garantie in de laatste
(grondwettelijk gegarandeerd) dat aan de deelstaten eigen bevoegdheden (wetgevend en uitvoerend)
toekomen waar het centrale (federale) gezag geen inbreuk op mag maken. In een eenheidsstaat
kunnen de centrale regering en wetgever formeel eenvoudiger taken en bevoegdheden opleggen en
ontnemen. Tussen federale staten kunnen grote verschillen bestaan in de mate waarin bevoegdheden
zijn toegekend aan de federale wetgever en regering. Een verder cruciaal kenmerk van een federale
staat is de noodzaak om een constitutionele arbiter te hebben (een rechter of een speciaal
grondwettelijk hof) dat geschillen kan beslechten inzake competentieverschillen tussen centrale
overheid en de deelstaten (zoals het Hof van Justitie).
Hoofdstuk III- Rechtsstaat blz. 16 t/m 38
2
,Paragraaf 6- Rechtsstaat
Onder het begrip rechtsstaat wordt verstaan dat de staat onder gezag van het recht wordt geplaatst
en niet alleen rechtsschepper is, maar zelf ook gebonden is aan het recht. De staat dient dan ook aan
vier een aantal eisen te voldoen:
1. De grondslag van de uitoefening van het overheidsgezag is te vinden in algemene regels. Dit als
bescherming tegen willekeur en machtsmisbruik. Deze grondslageis wordt aangeduid als het
legaliteitsbeginsel: bevoegdheden van overheidsorganen kunnen slechts bestaan op grond van
een wet en dienen conform de wet te worden uitgeoefend.
2. Er dient sprake te zijn van een vorm van scheiding van machten naar het model van
Montesquieu: wetgeving, uitvoering en rechtspraak.
3. Er moet sprake zijn van een onafhankelijke rechterlijke macht die toeziet op de uitoefening
door de overheid van haar bevoegdheden.
4. Er moet sprake zijn van een bescherming van de fundamentele rechten van burgers: de
grondrechten.
Daarnaast is een eis dat een rechtsstaat de burgers voldoende kwaliteit van leven en
bestaanszekerheid biedt.
Het begrip ‘rule’ of ‘law’ impliceert dat het recht aan bepaalde minimumeisen van rechtvaardigheid
moet voldoen. Deze minimumeisen betreffen de afwezigheid van willekeur; toepassing van het
gelijkheidsbeginsel en ook van toegang tot een onafhankelijke rechter in het geval dat inbreuk
wordt gemaakt op substantiële rechtsgoederen. De eis van scheiding van machten maakt geen deel
uit van het concept van de rule of law. Beide begrippen, rechtsstaat en rule of law, bevatten deels
procedurele eisen en deels, vaag omschreven substantiële eisen. In de Engelse benadering wordt
aandacht gevraagd voor enkele specifieke fundamentele algemene rechtsbeginselen:
- Individuele vrijheid
- Rechtszekerheid
- Verbod van willekeur en van misbruik
- Gelijkheidsbeginsel
- Rechtsbescherming
Deze beginselen worden ook gediend met de als kenmerken van de rechtsstaat gedefinieerde
onderdelen. Het legaliteitsbeginsel legt inperkingen van de vrijheid aan banden en vergroot de
rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid; ook is daarin een waarborg tegen misbruik en willekeur te
zien. De laatste twee elementen zijn uiteraard ook cruciaal in het concept van de scheiding van
machten. Scheltema formuleerde daarnaast vier beginselen waar de democratische rechtsstaat op
gebaseerd is: het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het democratiebeginsel, en het
beginsel van de dienende overheid.
Rechtsstatelijke beginselen begrenzen de mogelijkheden en sturen het zoeken naar een balans. Door
de relatieve onbestemdheid van het begrip rechtsstaat ligt de concretisering in wetgeving en
rechtspraak voor de hand doordat wetgever en rechter specifieke (grond)rechten, beginselen en
waarborgen definiëren.
Paragraaf 7- Legaliteitsbeginsel
Het legaliteitsbeginsel is er in verschillende gedaanten.
- Het staatsrechtelijke legaliteitsbeginsel: overheidsbevoegdheden moeten hun grondslag in de
wet hebben en conform die wettelijke grondslag worden uitgevoerd. Art. 89 Grondwet:
voorschriften door straffen te handhaven in een algemene maatregel van bestuur mogen alleen
gegeven worden krachtens de wet, waarbij de wet de op te leggen straffen regelt.
- Het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel: art. 16 Grondwet, art. 7 EVRM en art. 1 SR. Art. 16 bepaalt:
‘Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling.’
Voor wettelijke voorschriften vast te stellen door gedecentraliseerde lichamen en andere bevoegde
wetgevers geldt dat zij, op grond ook van het perspectief van de gedecentraliseerde eenheidsstaat,
3
, slechts bevoegd zijn tot het opstellen van die algemeen verbindende voorschriften waartoe zij
expliciet bevoegd zijn verklaard. Dat kan zijn via autonome regelgevende bevoegdheid: art. 149
Gemeentewet, dan wel via toekenning van specifieke wetgevende bevoegdheden. Onbevoegd
genomen beslissingen zijn als regel geen rechtshandelingen, dat wil zeggen de mogelijk ermee
beoogde rechtsgevolgen kunnen er niet aan worden verbonden. Bevoegdheid is in dat verband een
centraal concept: de bestuursbevoegdheid dient te zijn toegekend door een algemeen verbindend
voorschrift.
Paragraaf 8- Scheiding van machten en toedeling van bevoegdheden
a. Scheiding van machten
Montesquieu onderscheidde de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. Deze drie
‘taken’ dienden gescheiden te worden en door drie separate instanties te worden uitgeoefend. Dit
met de bedoeling om de vrijheid van de burger te beschermen voor machtsconcentratie en daardoor
machtsmisbruik te kunnen voorkomen. In de VS is het Congress de wetgevende macht, de President
de uitvoerende macht en het Supreme Court de rechterlijke.
De zuiverheid in dit stelsel zit in het feit dat de scheiding vergezeld gaat van ‘checks and balances’: de
drie machten kunnen op elkaars functioneren invloed uitoefenen, waarin eveneens een middel om
machtsmisbruik te voorkomen werd gezien. In de driehoeksverhouding tussen de drie machten zitten
wederzijdse controlemogelijkheden.
Zie blz. 22 voor Frankrijk en de EU.
Paragraaf 9- De wetgever
Volgens de trias politica stelt de wetgevende macht, in Nederland de regering en de Staten-Generaal,
de voor een ieder geldende algemene regels. De wetgever bestaat dus uit de
volksvertegenwoordiging in samenwerking met de uitvoerende macht, de regering. Deze formele
wetgever maakt formele wetten, die ongeacht de vraag of ze ook een algemene strekking hebben,
onaantastbaar zijn voor toetsing door de rechter aan de Grondwet. Van materiële wetten is er sprake
bij een algemeen verbindend voorschrift. Algemeen verbindende voorschriften kunnen worden
gemaakt door bevoegde ‘wetgevers’, die bestaan uit de formele wetgevers, maar ook uit
bijvoorbeeld de provinciale staten (provinciale verordeningen) en de gemeenteraden
(gemeenteverordeningen). De Grondwet bepaalt ten aanzien van een aantal onderwerpen dat zij
door de formele wetgever moet worden geregeld en dus niet door de bevoegde wetgevers.
De kwantiteit van wetgeving, formele en andere wetten, is aanzienlijk. De wetgevingsmachine draait
permanent: het gaat om wijzigingen van technischer regelingen, als ook ingrijpende
stelselherzieningen (denk aan decentralisatie van de zorg in 2015). De wet is een instrument om
gewenst beleid mogelijk te maken, van een juridische grondslag te voorzien en te kunnen
implementeren. De omvang van de wetgeving, de complexiteit van de onderwerpen, de noodzaak om
regelmatig criteria, eisen en normen te kunnen veranderen maken dat de formele wetgever op veel
gebieden er niet toe kan komen alles uitputtend zelf te regelen.
Paragraaf 10- De uitvoerende macht
De regerering (koning, koninklijk huis en ministers; de koning is onschendbaar; de ministers zijn
verantwoordelijk), bevat enkele taken die aan de uitvoerende macht zijn opgedragen, zoals de
bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde en het oppergezag over de
krijgsmacht. Regeringstaken zijn te vinden in hoofdstuk 1 van de grondwet. Er ontbreekt echter een
algemene grondwettelijke uitvoerende bevoegdheidsgrondslag: de executieve dient voor
regelgevende en beschikkingsbevoegdheden zich steeds te kunnen baseren op een formeel wettelijke
grondslag.
Besluiten (als bedoeld in de Awb) worden door de regering (of een minister) genomen:
regeringsbesluiten heten: koninklijke besluiten, dat wil zeggen besluiten die ondertekend worden
4
