Inleiding
Verschillen overheidscommunicatie
Bij overheidscommunicatie:
- zijn de belangen groot;
- heeft iedere burger er recht op; men moet vragen kunnen stellen, kunnen meedenken, mening
kunnen geven of klacht kunnen doorgeven;
- mag niemand uitgesloten of vergeten worden (burger is immers afhankelijk van de overheid);
- moet de overheid voor iedereen benaderbaar zijn;
- is het lastig dat veel burgers nog maar beperkt vertrouwen hebben in de overheid
(overheidscommunicatie is een onmisbaar instrument om vertrouwen te herstellen)
Overheidscommunicatie gaat verder dan het informeren van burgers; het is altijd interactief en die
wisselwerking dient de overheid optimaal te laten functioneren.
Overheidscommunicatie is lastig, omdat:
- het vaak gaat vaak over ingewikkelde zaken;
- de vertaalslag van moeilijke onderwerpen een vak apart is;
- wetteksten vaak in wollige bewoordingen zijn opgesteld, maar wel aan een breed publiek
moeten worden uitgelegd.
Werken in een politiek-bestuurlijke omgeving is lastig, omdat:
- besluitvorming trager gaat dan je zou willen;
- er altijd iemand politiek verantwoordelijk is: een wethouder, dijkgraaf of minister;
- je bij de overheid werkt met publiek geld; je moet verantwoorden hoe budget besteed wordt;
- je te maken hebt met democratische controle, bijvoorbeeld Tweede Kamer of gemeenteraad,
en hoe die is samengesteld, bepaalt de burger (door te stemmen).
Overheid communiceert niet alleen met burgers, maar ook met bedrijven en scholen, ziekenhuizen,
vakbonden etc. Deze instellingen en organisaties noem je: het maatschappelijk middenveld.
Definities
Definitie overheidscommunicatie volgens overheid:
‘Hoofddoel van de overheidscommunicatie is te voldoen aan het recht van de burger op
informatie van de overheid. Hierdoor kunnen burgers het beleid van de overheid beoordelen en
beïnvloeden. Deze informatieplicht is vastgelegd in de Grondwet en de Wet Openbaarheid van
Bestuur (WOB).’
Definitie overheidscommunicatie volgens Harrie van Rooij (communicatieadviseur bij de overheid) en
Noelle Aarts (bijzonder hoogleraar Strategische communicatie) in het artikel ‘In dienst van beleid of in
dienst van democratie? Een studie naar de waarden achter overheidscommunicatie’:
‘We vatten ‘overheidscommunicatie’ hier breder op dan ‘de overdracht van informatie’. In
aansluiting op onder andere Van Woerkum (1997) zien we a) alle signalen naar buiten en b)
alle signalen naar binnen als het aandachtsgebied van overheidscommunicatie. Vanuit deze
brede opvatting vallen bijvoorbeeld ook onderdelen van interactieve beleidsvorming binnen het
werkterrein van overheidscommunicatie. Met ‘communicatieprofessional’ bedoelen we de
specialisten die processen communicatief ontwerpen en samen met ander vormgeven.’
Definitie overheidscommunicatie volgens handboek over overheidscommunicatie van Lydia Jumelet en
Iris Wassenaar:
‘Het confronteren met het perspectief van de buitenwereld (van buiten naar binnen). Ten tweede
het aan informatie betekenis kunnen verlenen (van binnen naar buiten).’
,Speelvelden (beste volgorde om het kwadrant in te vullen)
1. Belanghebbenden/Stakeholders
a. In principe is dit iedereen; je mag niemand overslaan.
b. Alle partijen en bijbehorende communicatieaspecten en -technieken komen aan de
orde.
2. Media
a. Journalisten beschouwen het als hun voornaamste taak om te controleren of de
overheid geen fouten maakt en doet wat ze zou moeten doen; dit doen ze namens de
burgers.
3. Overheid
a. Je moet goed weten hoe de overheid werkt en:
i. of dit is op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau;
ii. welke interne en externe invloeden een rol spelen;
iii. wat het krachtenveld is waarmee je politiek-bestuurlijke ‘baas’ te maken heeft;
4. Politiek
a. Beschrijft hoe groepen burgers met gedeelde belangen zich hebben verenigd in partijen
en hoe het politieke landschap er op dit moment uitziet.
5. Internationaal
a. Een steeds groter deel van de besluitvorming in ons land wordt op internationaal niveau
bepaald, omdat ons land deel uitmaakt van organisaties als de Europese Unie.
b. Je moet als communicatieprofessional over interculturele kwaliteiten beschikken en
over gevoel voor internationale verhoudingen.
Website van het boek
www.publiekecommunicatie1edruk.nl
Website Rijksoverheid
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/overheidscommunicatie
- De minister-president is verantwoordelijk voor het algemeen communicatiebeleid van de
Rijksoverheid.
- De Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) zorgt voor de coördinatie van het beleid.
Burgers hebben recht op informatie van de overheid. Het actief openbaarmaken van informatie is dan
ook een van de belangrijkste taken van de overheidscommunicatie. Het recht op informatie ligt vast in
de Grondwet en de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB).
Ook hebben burgers recht op communicatie met de overheid. Zij kunnen bijvoorbeeld informatie vragen,
meedenken, hun mening geven of een klacht uiten. Het is belangrijk dat burgers de overheid hiervoor
makkelijk kunnen benaderen. Dit betekent dat de overheid informatie geeft over de werking van de
overheid. En nieuw beleid aankondigt en uitlegt, en burgers betrekt in verschillende fasen van de
totstandkoming van beleid.
Binnen de Rijksoverheid zijn afspraken gemaakt die ervoor zorgen dat alle ministeries volgens dezelfde
hoofdregels communiceren. De belangrijkste afspraken zijn te vinden in de uitgangspunten
overheidscommunicatie.
Daarin staat bijvoorbeeld:
- De overheid is altijd duidelijk herkenbaar als afzender van de informatie.
- De communicatie is altijd gericht op de inhoud van het beleid. En niet op de persoonlijke
'imagebuilding' van bewindspersonen. Een minister of staatsecretaris is dus nooit te zien in een
spotje van de Rijksoverheid.
- Het is altijd duidelijk over welke beleidsfase de informatie gaat: is het beleid al door het
parlement aangenomen (aanvaard) of niet? Er gelden strenge eisen voor communicatie over
beleid dat nog niet door het parlement is aanvaard. De communicatie moet dan bijvoorbeeld
feitelijk van aard en zakelijk van toon zijn.
,Commissie-Wallage
In dienst van de democratie: het rapport van de commissie-Wallage (Commissie Toekomst
Overheidscommunicatie)
Het doel van de commissie-Wallage (Commissie Toekomst Overheidscommunicatie) was het vergroten
van de effectiviteit van overheidscommunicatie. En de overheidsinformatie toegankelijker te maken. De
commissie bracht in 2001 het rapport 'In dienst van de democratie' uit.
De commissie concludeerde onder meer:
- communicatie door de overheid is een recht van burgers;
- communicatie dient een plek in het hart van het beleid te krijgen;
- de overheid moet actief met burgers communiceren en moet voorkomen dat burgers onnodig
vaak dezelfde informatie moeten geven;
- het internet moet een belangrijke plaats innemen in de overheidscommunicatie
Meer weten? De leestips staan op bladzijde 17.
,H1. De speelvelden verbonden: de context van overheidscommunicatie
De ontwikkeling van de boekdrukkunst, die later ook voor pamfletten en kranten werd gebruikt,
veranderde de rol van overheidscommunicatie fundamenteel. Opeens zaten burgers kranten te lezen
en staatszaken te bespreken en schreven ze zelf opiniërende pamfletten, zaken die daarvoor in de
meeste landen het domein van de koning en zijn ministers waren geweest en in ons land dat van de
rijke kooplieden. Het publieke debat was geboren. Met de groei van sterke nationale staten in de
negentiende eeuw en het ontstaan van nieuwe technologieën, zoals film en radio, deden massamedia
en propaganda hun intrede.
Door de grote en snelle veranderingen in de samenleving en door de rol die de overheid in de
samenleving vervult, is overheidscommunicatie ingewikkelder dan ooit tevoren.
De drie voornaamste veranderingen:
1. De wereld is steeds globaler.
2. De wereld is steeds vloeibaarder.
3. De wereld is steeds onderling afhankelijker.
1.1 De samenleving: globaler, vloeibaarder en onderling meer afhankelijk
1.1.1 Globaler
1. De wereld heeft in de afgelopen decennia een veel grotere samenhang gekregen, is sterk
geïntegreerd. Die sterk toegenomen wereldwijde onderling verbondenheid (bijv. de EU)
heeft ervoor gezorgd dat het steeds moeilijker is om nationale staten als min of meer gesloten
systemen de bestuderen: elke staat heeft op een of andere manier met ‘het buitenland’ te
maken.
2. Het sterkst is de globalisering van internationale financiële markten, die eigenlijk als één
globale markt opereren. Ook de markten voor goederen en diensten zijn in toenemende mate
globaal, steeds minder gehinderd door nationale grenzen en gefaciliteerd door lage
transportkosten en ICT. De Europese Unie is hier een mooi voorbeeld van.
3. Niet alleen geld en goederen verplaatsen zich internationaal, ook mensen doen dat als gevolg
van staten die zeer zwak zijn en geteisterd worden door armoede en geweld. Tegelijkertijd is
door de globalisering het gemak van reizen enorm toegenomen en is het vermogen om
grenzen te bewaken sterk verminderd.
4. Migratie betekent dat de diversiteit van de bevolking in taal en cultuur enorm is toegenomen:
rekening houden met nieuwe diversiteit is een grote uitdaging voor een ambtenarenapparaat
dat zelf minder divers is en daardoor niet altijd begrip kan opbrengen voor cultuur en de manier
van communiceren van mensen met totaal andere achtergronden.
5. Tegelijk met economische en sociale globalisering is ook een proces van politieke
globalisering gaande. Er komen steeds meer invloedrijke internationale organisaties. Dit zijn
niet langer alleen platforms waarop landen onderling afspraken kunnen maken in de vorm van
internationale verdragen die later door nationale politici in nationale parlementen moeten
worden verdedigd. Nationale organisaties hebben tegenwoordig ook vaak rechtstreeks invloed
op wat er in landen gebeurt. Internationale organisaties, zoals de Europese Unie (EU) of de
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO 1), publiceren rapporten
en gegevens waartoe burgers rechtstreeks toegang hebben.
Uitdagingen globalisering:
- Overheden moeten communiceren met internationale bedrijven.
- Overheden moeten in hun informatieverstrekking nadenken over de communicatie met burgers
van andere staten en rekening houden met steeds meer diversiteit onder de eigen burgers.
- Ook worden overheden steeds vaker geconfronteerd met de communicatie van
gezaghebbende internationale instellingen waarop zij zelf weinig directe invloed hebben.
1
OESO = Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling; samenwerking tussen 34 landen om sociaal
en economisch beleid te bespreken
,1.1.2 Vloeibaarder
Er was een tijd waarin de overheid vanzelfsprekend autoriteit had. Mensen geloofden iets, alleen omdat
ministers dat zeiden. In de afgelopen drie decennia is dat natuurlijk gezag verwaterd en lopen de leden
weg van de hiërarchisch opgebouwde organisaties (politieke partijen, vakbonden en kerken).
De overheid heeft met een vergelijkbaar autoriteitsprobleem te maken. Vroeger was een boodschap
al geloofwaardig en gezaghebbend omdat die van de overheid kwam: dat geldt niet meer.
Communicatiedeskundigen moeten andere manieren vinden om mensen te overtuigen of om ze meer
te verleiden iets te doen of hun gedrag te veranderen. De overheid moet meer haar best doen.
Op lokaal niveau zijn deze ontwikkelingen ook waar te nemen: lokale gemeenschappen zijn minder
hecht en veel minden gesloten. De positieve kant hiervan is dat mensen een enorme bevrijding voelen
die vroeger door sociale druk en de dreiging met uitsluiting op hun plek werden gehouden. Dit betekent
echter dat de traditionele manieren waarop mensen in dorpen voor elkaar zorgden, bijna verdwenen
zijn. Die zorg is steeds meer overgenomen door de overheid.
De laatste jaren probeert de overheid, onder de noemer van ‘participatiesamenleving’, die zorg voor
het individu weer terug te leggen bij de gemeenschap, bij de mensen zelf.
- Hoe moeten (lokale) overheden burgers overtuigen van het belang, de noodzaak of de
voordelen van samenwerken?
- Hoe kan de overheid aansluiten bij bestaande initiatieven zonder dat ze meteen vervalt in
ambtelijk taalgebruik dat alle enthousiasme doodslaat?
Ook de samenstelling van gezinnen is veranderd: nog slechts een minderheid van de Nederlanders
leeft in een traditioneel gezin. Het aantal alleenstaanden, eenoudergezinnen en partners die ongehuwd
samenleven zonder kinderen is sterk toegenomen. Ook met deze diversiteit moet rekening worden
gehouden. In de traditionele situatie kon de overheid ervan uitgaan dat iedereen min of meer in een
vergelijkbare situatie leefde en kon ze daarop de communicatie afstemmen, nu is dat niet meer het
geval.
Misschien is het belangrijkste verschil met vroeger nog wel de positie van het individu. Nog nooit
hebben mensen zo veel te kiezen gehad (carrière, geloof, politieke voorkeur, voorkeur voor kranten
etc.). Meer nog dan de diversiteit van gezinnen is dit een enorme uitdaging voor de overheid.
- Hoe kan de overheid met haar opdracht om alle burgers gelijk te behandelen tegelijkertijd
rekening houden met deze enorme diversiteit?
1.1.3 Meer onderling afhankelijkheid
De wereld van de overheid is complexer geworden door de trend van toegenomen interdependentie
(onderlinge afhankelijkheid). Bijvoorbeeld doordat Nederland gebruik maakt van fossiele brandstoffen
uit het buitenland zijn we afhankelijk geworden van andere landen en dat betekent dat een crisis in het
Midden-Oosten (olie) of in Rusland (gas) directe consequenties heeft. Ook het feit dat de media globaal
opereren, leidt tot consequenties.
Traditioneel kijken we naar de overheid voor bescherming, maar de overheid kan die bescherming
helemaal niet altijd leveren en vaak helemaal niet. Het is de ondankbare taak van
overheidscommunicatie om te bepalen hoe het publiek voor bepaalde risico’s gewaarschuwd moet
worden en hoe het uitgelegd moet worden dat de overheid er ook niet al te veel aan kan doen, als het
toch misgaat.
De interdependentie heeft ook een sociale kant. Mensen maken meer dan ooit deel uit van
verschillende elkaar (soms) verlappende professionele en sociale netwerken. In die netwerken wordt
samengewerkt, informatie gedeeld en gerecreëerd, en steeds vaker lopen die functies door elkaar heen.
Zulke netwerken worden in hoge mate ondersteund en mogelijk gemaakt door ICT. De snelle
uitwisseling van informatie in dit soort netwerken maakt overheidscommunicatie ingewikkeld.
Informatie wordt verspreid en gedeeld op vaak onvoorspelbare en in ieder geval onbeheersbare
manieren. Het is ook steeds gemakkelijker om via deze kanalen weerstand tegen bepaalde maatregelen
te organiseren. Een goed geformuleerde tweet kan al leiden tot een publiek debat. De zoektocht naar
hoe overheidscommunicatie eruit moet zien in een tijdperk van social media is nog maar net begonnen.
,1.2 De overheid: New Public Management en netwerken
De overheid heeft met een hele serie hervormingen geprobeerd om effectief en efficiënt te opereren in
de snel veranderende samenleving door:
1. macht te verplaatsen naar internationale organisaties;
overheid probeert globalisering beheersbaarder te maken. Voorbeeld: Nederland kan alleen
niet veel betekenen met strengere wetgeving tegen klimaatverandering, Europa als geheel kan
dit beter.
2. verwachtingen te temperen over wat de overheid tot stand kan brengen;
overheid reageert op toenemende onderlinge afhankelijkheid en de machteloosheid van de
overheid.
3. te decentraliseren; overheid probeert de macht dichter bij de individualistische burger te
brengen. Voorbeeld: door gemeenten verantwoordelijk te maken voor zorggaan zij de zorg echt
afstemmen op de behoeften van individuele burgers, overheid staat te ver af van burger
namelijk.
1.2.1 New Public Management
Deze ontwikkelingen behoren tot de opkomst van een andere manier van denken over de rol van de
organisatie van de overheid: ‘New Public Management’: inspiratiebron voor o.a.: bezuinigingen,
privatiseringen, decentralisatie, outputmeting en -sturing, competitie en het vergroten van de
keuzemogelijkheden van burgers.
Er is veel kritiek op New Public Management, niet onterecht, maar New Public Management heeft niet
alleen met efficiency te maken. Overheid heeft hiermee wel degelijk geprobeerd om zich aan te passen
aan de fundamentele veranderingen in de samenleving.
Voorbeelden:
- Minder bemoeienis met de markt, het verlagen van belastingen en het hervormen van
verzorgingsstaat: geloof in de zegeningen van de markt en erkenning van de
machtsverschuiving die globalisering heeft gebracht.
- Het privatiseren van telecom, energie en openbaar vervoer is teken van vertrouwen in markt,
maar vergroot ook keuzemogelijkheid van de individuen.
- Prestatiemeting in ziekenhuizen en scholen: vergroot niet alleen marktwerking, maar ook
manier voor organisaties om verantwoording af te leggen over prestaties.
Decentralisatie en het belonen naar prestatie zijn niet alleen marktachtige sturingsmechanismen, maar
ook pogingen om meer zaken over te laten aan lokale overheden en organisaties die kennis van lokale
context en directer contact hebben met burger.
1.2.2 Netwerken
Door de nieuwe vorm van de overheid versplintert het systeem: allerlei onderdelen zijn
geïnternationaliseerd, geprivatiseerd, verzelfstandigd en gedecentraliseerd. Samenwerking tussen
allerlei partijen is nodig: internationaal, nationaal, lokaal; publiek, privaat en semipubliek. Beleid wordt
gemaakt en sturing komt tot stand in complexe netwerken: kunnen horizontale verbindingen leggen
tussen verschillende actoren en dus een antwoord op toenemende onderlinge afhankelijkheid in de
samenleving.
Hoe moet de overheid zich verhouden tot deze netwerken? Er zijn twee rollen:
1. Overheid staat boven partijen (relatief traditionele, niet minder belangrijke rol)
De overheid staat boven de partijen en schept de context (het speelveld) waarbinnen netwerken
van publiek een private partijen opereren. Het gaat dan bijvoorbeeld om: opstellen van kaders,
formuleren van een strategische visie op de toekomst van bepaald beleidsterrein, het faciliteren
door kennis en feedback en het opereren van breekijzer wanneer partijen er niet uitkomen.
2. Overheid is zelf speler in netwerken (vaak via ambtenaren)
Waar de overheid, maatschappelijke organisaties, marktpartijen en burgers samenwerken,
ontstaan dynamische netwerken waarin gezamenlijke maatschappelijke problemen worden
aangepakt. Netwerken zijn het meest zichtbaar op lokaal niveau, waar bij thema’s als veiligheid,
gezondheid en onderwijs intensief wordt samengewerkt, maar ook de nationale overheid is een
speler in internationale, nationale en lokale netwerken bij maatschappelijke thema’s.
, De communicatie van de overheid naar allerlei partijen die verantwoordelijk zijn voor beleid en sturing
gaat grofweg in drie richtingen:
1. Omhoog: Communicatie tussen nationale overheid (maar in toenemende mate ook provinciale
en lokale overheden) en internationale organisaties;
2. Opzij: Communicatie richting allerlei geprivatiseerde of verzelfstandigde organisaties,
bijvoorbeeld de NS (allerlei partijen, publiek, privaat en semipubliek, die nodig zijn om
bijvoorbeeld op een bepaald terrein beleid te ontwikkelen);
3. Omlaag: Communicatie tussen overheid en decentrale organisaties (bijvoorbeeld richting
bijvoorbeeld scholen en ziekenhuizen die vroeger onder de overheid vielen en tegenwoordig
geheel onafhankelijk opereren).
Overheidscommunicatie in de netwerken rondom de overheid is een essentieel onderdeel van
beleidsvorming en implementatie geworden. Meer dan om traditionele overheidscommunicatie gaat het
hier om interactie: alle partijen, inclusief de overheid zelf, moet er samen uitkomen.
1.3 Overheidscommunicatie in de 21e eeuw
De trends van een samenleving die globaler, vloeibaarder en onderling meer afhankelijk wordt, gaan
niet zomaar weg en de overheid zal ook (moeten) blijven veranderen.
Meer weten? De leestips staan op bladzijde 33.
